社会资本参与水利PPP 或与政府主体同等待遇

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作为郑州市首批推介的32个PPP项目，水利工程项目有4个，投资额为165.1亿元，其中郑州市牛口峪引黄调蓄工程，成为此次推介中一个关键项目。1月21日，财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，重点推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
                        PPP的火热推广正在全行业掀起热潮，让更多社会资本参与到一些垄断行业或者是一些具有公益性质但仍有部分收益的项目，成为公私合营下一步的重要课题。
在众多行业中，水利工程引入民资一直是一个难题。多年来由于水价不均衡发展，生活、生产用水存在的水价差使得生产用水始终处于收益不能覆盖成本的状态，依靠国家财政补贴成为生产、灌溉用水的现状。
解决水利工程的难题不仅需要从资金上支持，更要从模式上创新。
日前，发改委、财政部、水利部联合下发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（以下简称《意见》）。根据《意见》，综合水利枢纽、大城市供排水管网的建设经营需按规定由中方控股。对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。
不仅如此，参与的社会资本，可享受与政府投资项目同等政策待遇，对社会资本参与的重大水利工程供水、发电等产品价格，探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价。
北京大岳咨询研究院院长金永祥认为，在水利工程上，很多民资参与热情不高，主要还是基于当前的水价机制，单纯依靠使用者付费的模式很难收回成本，如果未来可以享受政府投资项目同等待遇，民资就可以实现统一市场准入，并且可以获得投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等政府投资的优先支持，有利于实现其多元化投资渠道。
统一准入破局“国民差异”
4月8日，郑州市政府举办与社会资本合作项目（PPP模式）推介会，这是上述政策下发后地方政府在PPP探索上的又一次落地实践。
作为郑州市首批推介的32个PPP项目，水利工程项目有4个，投资额为165.1亿元，其中郑州市牛口峪引黄调蓄工程，成为此次推介中一个关键项目。
郑州市相关负责人介绍，工程起点位于荥阳市牛口峪存枣树沟控导工程处，终点至西流湖，规划线路全长34.84公里，工程建设主要分水源工程、干线工程、支线工程。总投资为15.5亿元，采用BOT模式，实施主体是郑州市水务局和郑州市地产集团，股份大概占有10%~30%，剩下的70%~90%股份将引进社会资本参与。
如何确保民资享有更多的权利，成项目招标成功与否的一个重要因素。
上述推介会上，一位参会人士表示，相比其他行业，水利工程的问题更难，因为它兼有公益和社会两种性质，相对的社会资本就处于弱势，特别是面对使用者付费的情况，很多时候定价机制存在的分歧，使得民资和公众之间产生很大的矛盾。
目前，我国水利投资主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低。
对此，水利部副部长矫勇表示：“要通过财政资金发挥杠杆作用，使社会资本更多地进入水利行业。对以公益性为主的水利工程项目，政府要加入一定的资本金。对每一项重大工程，凡是有市场回报的，都要测算回报率，如果回报率比长期国债利率低，我们就要通过财政注入资本金的方式，使回报率高于国债利率，这样就使企业投入水利有了一定的积极性。”
据悉，今年我国水利投资仍将向重大水利工程建设倾斜，占到全部水利投资的45%左右。在此背景下，各地已经开始部署新的政策，以河南省为例，3月19日，河南省政府出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，进一步鼓励民间资本投资公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域。上述《意见》指出，要在生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等重点领域，实行统一市场准入制度。
对此，河南省南阳市一位平台公司人士表示，社会资本享有与政府投资项目同等待遇，意味着社会资本投资途径在扩大，可以以独资、合资、合作、联营、租赁等方式参与项目建设和运营。“只要政策上能给予支持，社会资本就可以理直气壮地运用市场手段，实现价格、补贴等方面的对接，以确保其进入后能够获得合理收益。”他说。
政府购买为主
事实上，作为粮食生产大省，河南省的水利工程建设甚至在全国范围内也具有重要性。郑州市此次推出的4个PPP项目中，很明显是向社会资本抛出橄榄枝，而一旦模式成熟，在全国具有推广意义。
金永祥认为，相比生活用水的价格机制，生产、灌溉用水的价格相对较低，如果此次郑州市能够实现公私合营的顺利运作，也是为水利工程PPP建设提供经验。“以前，我们也做过一些水利项目，但很多时候民资对这类使用者付费工程的运营不能完全掌握，项目做到一半就出现亏损，影响后面的运行，未来如果能完全实现市场化，用市场手段解决收益问题，相信会有更多社会资本参与进来。”
不过，虽然引进了社会资本，但在水利项目上，其公益性质仍然非常明显。金永祥认为，水利项目采用PPP主要是前期建设，后期项目大多还会采用政府购买服务的方式退出。
1月21日，财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，重点推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
根据2015年政府采购工作要求，要大力开展政府购买服务工作，推进各地有序开展政府与社会资本合作(PPP)项目政府采购活动。适应政府购买服务、PPP项目的需求特点，推广应用竞争性磋商等非招标采购方式，开展政府购买服务结果评价试点。
金永祥认为，财政部对购买服务办法的出台，也为PPP退出提供了更多的渠道。首先财政资金从“补建设”向“补运营”转变意味着政府购买服务会加强，同时有助于缓解近期财政偿债压力并为社会资本提供投资机会。其次，在水利工程制度建设尚未完善的情况下，政府购买有利于缓解社会资本的成本压力。
3月底，国务院召开的水利方面新闻发布会上，矫勇认为，大规模地建设水利工程，投资的蛋糕要做大，不能仅仅依靠财政，要通过财政的资金发挥杠杆作用，能够使社会资本更多地进入到水利行业。
<p>矫勇透露，今年我国将选择一批项目开展相关试点示范工作。“目前发改委和水利部已经先选了一些项目，争取今年推动”。数据显示，2015年在建重大水利工程投资规模超过8000亿元。