“一带一路”的PPP金融创新

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刚刚开始的2015年，不仅是中国“十二五”规划收官之年，也是全面深化改革、推进依法治国的开局之年。在2014年各项工作的基础上，各级政府落实PPP（混合所有制）、吸引民间资本，投资于“一带一路”、国企改革等战略方向，是2015年资本市场最期待的改革红利。其中，财政部门的改革备受期待。
1月19日，财政部公布《PPP项目合同指南》，规范政府和社会资本合作合同管理工作，力求通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。
这一系列财政主导的市场化改革方向，对于建立各级政府的信用约束机制，无疑是非常重要的。但由于过去十几年，各级政府对经济的实际影响力在不断加大，“一带一路”所涉及省份往往比起东南沿海地区经济欠发达，企业在与地方政府的博弈中，处于绝对劣势，合法利益往往很难得到充分保障。
另一方面，中央财政对于地方政府融资平台的规范，极大地压缩了地方政府的融资能力，限制了地方对于公共服务领域、环境保护项目和开发性金融的投资。在很多地方政府看来，中央倡导的PPP模式本质是一种融资模式，这当然是不对的。
以西北地区的荒漠化治理为例，华北平原日益加重的雾霾威胁，让很多项目都变得愈发迫切。治霾新技术的应用需要中央和地方密切配合，投入大量资金的同时，引入私营企业家管理，以利用PPP市场化机制提升资金使用效率，降低环境治理综合成本，实质是实现中央、地方和企业的三赢。
比起地方政府对PPP认识的不成熟，“一带一路”上更缺乏的是成熟的PPP承做企业。参考国际上市场经济更发达国家的范例，经过近一个世纪发展，政府委托的混合所有制项目招投标，已经是一个相对成熟的市场，承做企业和资本市场相得益彰——财政资金通过资本市场补贴环保公益项目，达到对地方项目增信的目的，以便于地方政府PPP项目进行特许经营权的融资安排和法律合同框架。而在中国，无论是资本市场，还是项目承做企业，都处于对PPP摸着石头过河的阶段，特许经营权的金融市场评估也还没有体系。
因此，推进“一带一路”的PPP公益环保项目等混合所有制创新，不仅要考虑中国延续多年的中央和地方财政、税收、利益和义务协调问题，还需要充分考虑西北地区各级地方政府治理现代化不足的现状，考虑到项目承揽的私有企业经验不足、与政府议价能力不足的问题。如何通过资本市场，进行混合所有制的架构和金融创新，提高转移支付的效率，把PPP项目成果做实，才是综合解决政府、市场和资金矛盾的最佳途径。
通过搭建多方参与、市场化运作的混合所有制基金管理公司，将过去分散使用的财政资金进行归敛为一只只的PPP项目基金，并与地方政府和承做企业分别签订资金划拨合同，将补贴资金划拨职能从政府体系中分离出来，进而减少转移支付的“跑冒滴漏”，应该是现阶段破题“一带一路”PPP项目效率的可行之路。
以治理雾霾公益环保项目为例，以往各级政府的补贴由多个部门负责发放，不仅包括中央和地方的财政厅，还包括中央和地方的发改委、林业部门、农业部门、民政部门等。本来财政下决心拿出一大块资金对某一个环境领域进行治理，分到诸多部门的资金规模却又独立做不成大事，且转移支付的使用效率大打折扣。
因此，将环境保护补贴发放职能从政府体系剥离出来，交由专业的PPP基金公司管理，当然，这个政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的，项目所在地地方政府的参与是必不可少的——例如，内蒙古的PPP基金管理公司必须有代表自治区政府利益的股东。但是，为了形成现代企业制度的制衡机制，股份结构绝对不能一股独大，必须引入民营股东和中央公有制的股东，以制衡地方政府。
股东结构设计过程中，核心央企的金融资本引入，由于其具有公有制和市场化运作双重属性，对地方PPP基金管理公司设立往往事半功倍。毕竟地方PPP基金管理公司只要公有制股东超过51%、代表地方利益的股东超过51%，就可以保证公司运作符合改革战略意图。进而，PPP基金管理公司、地方政府、项目承办私有企业，就形成了一个三角形的法律框架体系，围绕PPP项目的特许经营权进行谈判、招投标、签订合同、监督实施等一系列工作。
<p>改革初期，最佳的机制创新应该是各级财政，通过对资金闸口的严格分类管理，选择具有示范意义的、可复制的环保公益项目，通过在银行设立专有资金托管账户，进行转移支付的类基金管理模式，让PPP项目的招投标和执行监管规范起来。对于资本市场而言，也只有形成清晰高效的PPP投融资模式，对上市公司标的的价值评估才是公平和可信的。