各省如何摸清“家底”：权力、责任清单编制路线图

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《指导意见》明确提出建立权力清单和责任清单“两张清单”。“有了‘两张清单’，政府、工作部门及其工作人员就不用再查上百部法律、法规、规章，就知道自己能做什么、不能做什么和应该做什么”，北京大学法学院教授姜明安告诉记者。
                        
本报记者梳理发现，多个省的权力清单编制和职责清理工作均由工作部门自查，然后经省级机构初审和复审，最后报省政府常务会议审定，但省级审查机构各不相同，比如山西由省审改办负责，内蒙古则由省法制办负责。
近日，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（下称《指导意见》），要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成权力清单的公布工作。
《指导意见》明确提出建立权力清单和责任清单“两张清单”。“有了‘两张清单’，政府、工作部门及其工作人员就不用再查上百部法律、法规、规章，就知道自己能做什么、不能做什么和应该做什么”，北京大学法学院教授姜明安告诉记者。
3月30日，中国社科院法学所发布了《2014年政府信息公开第三方评估报告》，其中称“权力清单公开情况还需加强”，“截至2014年12月底，有13家省级政府和2家计划单列市政府未能通过其门户网站查询到权力清单信息”。
本报记者统计发现，从2014年初到2015年初，全国多个省份已下发通知，开始启动并制定了推行权力清单制度的路线图。制定权力清单的同时，继续简政放权、贯彻职权法定原则成为突出特色。
时间表和路线图
权力清单制度最早见诸中央文件，始于2013年。《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》明确要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”。
十八届三中全会《决定》进一步提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。
据《法制日报》报道，2014年，中央编制办、国务院法制办、中央组织部、国办成立了专门工作小组，就推行权力清单制度相关问题进行深入研究，着手起草指导意见，先后修改40余稿。
通过梳理公开资料中的权力清单制度，可以发现推行这一制度的初衷经历了从反腐倡廉到深化行政体制改革的演化。
据《南方周末》报道，早在2005年河北邯郸就在国内第一个公布了市长权力清单。这份清单由市政府法制办推出，但试点的主导者却是时任河北省纪委书记张毅，直接动因来自其亲自主持查处的原河北省对外贸易经济合作厅副厅长李友灿受贿案，公开报道称，一段时间内，李友灿的领导，以及外经贸厅的其他班子成员，竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力。
此轮推行权力清单制度工作则普遍由省级领导小组领导，但本报记者统计发现，各省推进工作的主体各不相同。
河北省的领导工作由省行政审批制度改革工作领导小组办公室（下称省审改办）负责，这隶属于一套从国务院到区县政府的审改办序列，由常务副省长任组长，两名副组长分别为省政府副秘书长和监察厅厅长，办公室设在监察厅。
江西省则在2014年底将省网上审批系统建设推进工作小组更名为省“三单一网”建设工作领导小组，并对成员单位进行了调整，调整后，小组组长由常务副省长担任，副组长则为省政府办公厅主任，小组办公室设在办公厅。
山东省和浙江省没有成立领导小组，浙江省相关文件规定由省编委办牵头，省审改办作为与省发改委的重合机构，是部门会商制度的成员。
本报记者梳理发现，多个省的权力清单编制和职责清理工作均由工作部门自查，然后经省级机构初审和复审，最后报省政府常务会议审定，但省级审查机构各不相同，比如山西由省审改办负责，内蒙古则由省法制办负责。
黑龙江则将初审结果向社会公开征求意见。3月30日，3119项省政府权力清单被逐项公布在省行政权力信息管理平台，征集社会意见。不过当天只征集了11条意见。
有些意见要求取消某项职权，比如针对“权限内建设项目职业病危害预评价报告审核”，征集到一条“取消”的意见，理由是“毫无意义，在实际中变成乱收费的项目而已”，另一项“移动式压力容器、气瓶充装许可”，也被认为是“实际中纯是给钱就发证，乱收费”。
但也有意见要求保留“建设工程质量检测单位资质认定”这项省住建厅的行政许可，同时这名提议者还认为，“应将工程质量鉴定机构审批一并纳入管理范围，否则发生工程质量事故后，没有具有相应资质的单位对事故原因、性质进行界定，不利于事故处理”。
浙江、安徽和江苏是最早公开省级权力清单的省份。浙江省的文件规定，省级部门职责清理在2013年底就已先行开展，并于2014年6月份向社会公布了部门权力清单。
尽管中办、国办的《指导意见》将两个时间节点定为2015年底和2016年底，但多个省份将计划相对提前，比如山东和内蒙古均将在2015年6月公布省级政府权力清单，于2016年一季度和2016年6月公布市县两级清单。
权力清单和责任清单要区分
作为一项十八届三中全会布置的任务，《指导意见》制定路线图和时间表，对于督促推行权力清单制度是必要的。
3月30日，中国社科院法学所发布了《2014年政府信息公开第三方评估报告》，《报告》中称，“评估发现，梳理后的权力清单公开情况仍不太理想”。
这体现在行政处罚信息公开力度不够，评估发现，截至2014年12月下旬，仅有18家省级政府、3家计划单列市政府在门户网站公开了本级政府的行政处罚事项，国务院部门均未在门户网站公开此类信息。在18家公开了行政处罚事项的省级政府中，仅有9家公开了行政处罚依据。
《指导意见》要求以清单形式公布每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等内容。但就目前公布的情况，《报告》的执笔人之一、中国社科院法学所副研究员吕艳滨告诉记者，只有13个省级政府和5个计划单列市政府能够全面提供行政许可的审批依据、申报条件、审批流程、办理进度、审批结果等信息。
《指导意见》提出了包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励等10种行政职权的类别。
“这其中最主要的是行政许可和行政处罚，但无论哪种行政职权都要依照职权法定原则经过授权，如果没有相应的法律法规，规章可以进行暂时性授权”，全国律协行政法专业委员会执委王才亮告诉记者。
“授权法律既可以是组织法，比如地方政府组织法，也可以是专门法，比如食品安全法”，吕艳滨说。
但《指导意见》提出的10种职权分类并“不是普遍标准”，吕艳滨说。比如有的省份公布的权力清单中既包括行政征收，也包括《指导意见》没有列出的“行政征用”。
“这些概念经常混在一起，在学理上界限是明确的，但使用时标准不是很严格”，吕艳滨说。
《指导意见》还提出，要建立权力清单和责任清单“两张清单”。“两者关系密不可分”，北京大学法学院教授姜明安告诉记者，“权力是责任实现的手段。比如打击假冒伪劣商品是工商机关的职责，为保证其履行该职责，法律、法规授予其吊证、罚款、没收、查封、扣押等权力。”
“过去由于有些法律制定得不清楚，部门之间可能就职权扯皮，一方面可能滥用职权，另一方面也可能不作为。设立权力清单，可以说把行政职权从法律的书本里放到了桌面上，让公众都知道，哪些行政机关有哪些权力”，王才亮说。
“比如三定方案，里面规定了哪些权力也是应该明确的，但由于三定方案是一个政策性的规定，并且比较抽象，所以没有权力清单规定得详细”，他说。
姜明安认为，权力清单和责任清单必须进行区分。“比如工商机关在履行打击假冒伪劣商品的职责时，不一定要同时行使吊证、罚款、没收、查封、扣押等权力，全部用了可能构成滥用职权。但职责是必须全部履行的，如果不全部履行，可能构成不作为。”他认为。
即使公布了权力清单和责任清单，也只是完成了基础工作，并不意味着对行政权力规制的一劳永逸。
“比如规划委对新建、扩建、改建房屋有行政许可权，可是老百姓的房子破了需要维修，属不属于‘新建、扩建、改建’范围？”王才亮说。
<p>“关键看怎么理解这个范围，有些地方的规划部门就会‘钻字眼’，滥用权力时无限扩大，不想管的时候又无限缩小”，他说。（编辑 谭翊飞 郑升）