在建项目后续融资新安排 有助地方政府举债融资机制发展

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近日，国务院办公厅转发了财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台既是推动融资平台平稳转型、有效应对经济下行压力、缓释财政金融风险的必要举措，也有利于构建可持续的地方政府举债融资机制。
一、《意见》的主要内容
《意见》的内容主要包括三个方面：一是明确界定“在建项目”标准，按照“老债老办法，新债新办法”的思路，要求支持在建项目的存量融资需求和规范实施增量融资。二是要求银行业金融机构要兼顾促发展和防风险，审慎测算融资平台公司还款能力和在建项目收益等，自主决策，自担风险，切实做好后续融资管理。三是要求完善后续融资的配套支持安排。即在保障财政支出需要的前提下，对于有相应政府债券发行额度且本地区国库库款余额超过一个半月库款支付保障水平的地区，地方政府可依法合规调度库款，解决政府债券发行前的在建项目融资需求。
二、妥善解决在建项目后续融资是适应当前经济形势的重要举措
2015年是新《预算法》正式开始实施的第一年，在新旧政策转变的交替期，对融资平台的平稳转型提出了新的要求。
第一，经济下行压力持续加大。二季度以来，投资、消费、社会融资规模等多项指标均显示经济下行压力还在持续加大。1-4月，固定资产累计同比增长12.0%，创下2000年12月以来最低。其中，房地产投资同比增长6.0%，下降幅度更是远超市场预期。消费稳中趋降，社会零售商品总额同比增长10.4%，比去年同期下降1.6个百分点。新增社会融资规模5.66万亿元，相比去年同期减少约1.47万亿元。1-4月，预算内资金来源同比增长10.2%，相比去年同期大幅下降11.3个百分点。
第二，地方政府资金存在一定压力。在经济下行压力加大和房地产市场调整的背景下，地方政府的财政收支矛盾不断凸显。一方面，地方政府原有融资渠道受到制约。根据2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称国发〔2014〕43号文）要求，融资平台公司不得新增政府债务。另一方面，财政收入明显放缓。一季度公共财政收入同比增长3.9%，增速比去年同期下降5.4个百分点，尤其土地出让收入同比下降近三成。与此同时，保障民生、政府债务还本付息等各项支出压力都在明显增大。
第三，部分项目融资需求难以满足。国发〔2014〕43号文提出，地方政府举债采取政府债券方式，建立规范的地方政府举债融资机制，并推广使用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP）。这有利于提高地方政府债务透明度、降低对银行信贷的过度依赖，以及实现地方政府债务的长期可持续增长。但是，在推进债券发行和PPP融资机制的建立过程中有一些问题亟待解决。一方面，地方政府债券面临着发行规模较大、信用评级机制不完善以及市场承受能力有待观察等问题。另一方面，我国PPP模式的推行面临法律规则不健全，契约意识不够，缺乏信任等问题，PPP模式的建立和完善还有相当长的路要走。由于新融资模式难以及时建立，部分项目的融资需求无法得到及时有效满足。
三、妥善解决在建项目后续融资
有利于全面落实《预算法》
《意见》的出台是推动融资平台公司平稳转型的必要举措，有利于应对经济下行压力，缓释相关融资平台公司资金压力，也将更好地推进《预算法》的全面落实，为构建可持续的地方政府举债融资机制创造条件。
第一，推动在建项目后续融资安排对促进经济长期可持续发展具有重要意义。国发〔2014〕43号文明确提出“在规范债务管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进”。此次《意见》的出台，进一步明确了融资平台公司在建项目的内涵及标准，有利于在建项目的顺利推进，避免发生部分融资平台公司债务集中到期的风险。与此同时，《意见》要求银行业金融机构的信贷资金应重点投向农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域，这有利于增强基本公共服务的供给能力与效率，更好地惠及民生和支持产业发展。这些项目对中国经济长期可持续发展具有重要意义，它们有投资的必要，更有持续建设和进一步发展的必要。
第二，推动在建项目后续融资安排是推进融资平台平稳转型的有效措施。在建项目在加快向政府债券、PPP模式的转型过程中，容易出现资金补充不及时等问题。如果出现在建项目资金链断裂，则不仅会影响项目自身的正常运作，还会影响其社会效益的有效发挥。为缓释新旧政策交替期的融资风险，《意见》提出按照“分类管理、总量控制、区别对待、依法合规”的原则，对妥善处理融资平台公司在建项目后续融资进行了具体部署，提出安排临时性资金周转，加强有关部门债务信息共享等配套措施，以促进融资平台公司平稳转型。
第三，平稳转型是落实新《预算法》的重要保障。《意见》相关内容表明,其符合《预算法》的精神。一是对于存量融资部分，后续借款与前期借款合同约定责任一致，借款合同金额不增加，不会增加政府性债务。二是加快推进规范的地方政府举债融资机制建设，融资平台增量融资明确按照优先采用PPP和发行债券纳入预算两条腿走路。三是加大以前年度存量财政资金的盘活力度，提高财政资金使用效益，为在建项目融资和地方政府1.6万亿地方政府债券发行做好链接。
<p>总之，《意见》关于融资平台在建项目后续融资的新安排是适应当前形势做出的必要和适度调整，有利于在建项目的顺利推进，必将为构建可持续的地方政府举债融资机制创造更好的条件。