自贸区的供给侧改革课题

yhdlnt2009

上海自贸试验区下一阶段的重要使命，就是强化以制度创新为主要内容的供给侧结构性改革，为国内外投资者、企业家在上海自贸区的创新创业提供更好的、真正与国际接轨的营商环境。
                        上海自贸试验区下一阶段的重要使命，就是强化以制度创新为主要内容的供给侧结构性改革，为国内外投资者、企业家在上海自贸区的创新创业提供更好的、真正与国际接轨的营商环境。
政府在供给侧可以作为的空间巨大，包括服务供给、政策供给、规划供给、制度供给、法治供给、环境供给等不同层次、多个维度，从当前面临的形势和突出问题出发，我们应该把政府供给的重点放在“简政放权、放管结合、优化服务”上。按照这样的思路，我们可以以放、管、服作为横轴，以金融、投资、贸易、科创、政府自身等领域的改革作为纵轴，形成自贸区综合改革的一个坐标系、一张路线图。
今年初，李克强总理在“十三五”规划编制工作国内外专家座谈会上指出，本届政府推进简政放权、“双创”和“互联网+”，实质上都是从供给侧发力。笔者认为，党中央、国务院设立中国（上海）自由贸易试验区两年多来，从1.0版本的贸易便利化，到2.0版本的投资自由化、金融国际化，再到3.0版本的创新要素跨境配置，看似聚焦于金融、投资、贸易、科创等专业领域的制度创新，实质上是以开放倒逼改革，加快促进政府职能转变、政府组织重构和政府监管创新。在供给侧改革中，政府除可以通过调整税制、税率等促使企业改善产品和服务的供给质量，更可以从简政放权、放管结合、优化服务即“放、管、服”等角度精准发力，最大限度地激发市场和企业的创新创造活力。上海自贸试验区承担着为BIT等对外谈判提供实践依据、为国家探索最佳开放模式等重要使命，更应站在供给侧改革的战略高度，努力做到“放得更活、管得更好、服务更优”，率先构建与高标准国际投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境。
制度创新、制度供给
是自贸区有别于开发区的核心使命
自由贸易试验区不是传统意义开发区、经济特区的升级版，也不是海关特殊监管区或保税区的升级版，而是集金融、投资、贸易、科创等领域的开放与创新于一体的综合改革区，是全面对标国际通行规则、全面检验综合监管能力的压力测试区，是全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅提高行政效率的政府再造区。自贸试验区的重心不是招商引资而是制度创新，手段不是税收洼地而是环境高地，特质不是无序竞争而是公平准入。上海自贸区的设立和扩区，其意义绝非物理形态、经济总量的改变，更主要是制度层面的创新、制度环境的供给。
过去我们做开发区时，所谓的营商环境更多是指招商环境，比如搞点财政扶持、优惠资金、便宜地价，今天在自贸区的框架下做营商环境，强调的是软环境、制度环境。学习领会十八届五中全会的精神，营商环境的顶层设计是凸显市场化，即厘清政府与市场的边界，管住有形之手、激活无形之手，在市场化的基础上，进一步凸显法治化、国际化、便利化。
对上海自贸区来说，就是要在全球经济一体化的大背景下，致力于建设公平、透明、可预期的市场环境，促进营商环境法治化、国际化、便利化。
解放和发展生产力
是评判自贸区改革成败的重要标准
自贸区改革的重心是制度创新、制度供给，而检验制度创新、制度供给成效的重要标准是解放和发展生产力。
2013年9月上海自贸区设立至今，两年多时间共新设各类企业3万家，相当于前20年新设企业数的一半，平均注册资本约为5000万元人民币，其中新设外资企业数占全部新设企业数的比重从最初的6%提高到最近的20%，实际发生纳税记录的新设企业占比达到70%以上；自贸区2015年实现境外投资230亿美元，相当于2014年的5倍。
这组数字充分说明了以下问题：一是市场主体的创新创业活力不断迸发；二是外资对负面清单为主的管理模式、对自贸区制度创新的认同度持续提升；三是注册资本迥异的小微企业与大型企业并存，创业成功率维持在较高水平；四是自贸区成为中国企业“走出去”、参与“一带一路”建设的重要桥头堡。
两年多来，上海自贸试验区着眼于解放和发展生产力，在制度创新、制度供给上做了大量探索。这些改革措施，归纳起来就是“对标国际、直击痛点、放松管制、放宽准入”，为市场和企业更好地利用国际国内“两个市场、两种资源”提供最大限度的便利，充分激发市场活力和企业家精神。这些改革举措完全可以作为供给侧结构性改革的重要方面，在“十三五”期间进一步加以深化，形成一整套可复制、可推广、可辐射的经验做法，真正实现以自贸区改革为全国面上改革探路先行的使命。
简政放权、放管结合、优化服务
是自贸区供给侧改革的重点
深化供给侧结构性改革，其实质是要更好地激发市场主体的创新创业活力，最大限度地激发全社会的企业家精神，从而更好地实现新的商业模式、新的产品服务的供给。政府在供给侧可以作为的空间巨大，包括服务供给、政策供给、规划供给、制度供给、法治供给、环境供给等不同层次、多个维度，从当前面临的形势和突出问题出发，我们应该把政府供给的重点放在“简政放权、放管结合、优化服务”上，从而推动市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，为“大众创业、万众创新”提供最佳的营商环境。
如果说，过去我们十分重视出口、投资、消费等需求侧的管理，现在我们应该同样重视简政放权、放管结合、优化服务等供给侧的管理，努力实现出口、投资、消费“三驾马车”与放、管、服“三个环节”的良性互动。以上海自贸区为例，金融、投资、贸易、科创等领域的改革，都有一个放、管、服的问题。比如金融领域，允许内资企业借外债、允许外债资金意愿结汇就是“放”，反洗钱、反逃税、反涉恐融资就是“管”，积极完善金融发展环境就是“服”。比如“证照分离”改革试点，取消和简化经营资格审批，是“放”；对涉及国计民生、公共安全、金融安全等事项加强准入管理，是“管”。比如，在外资准入改革中，负面清单外，外资以备案方式进入，是“放”；遵照国际通行规则和中国的法律规定，对那些影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的项目，发起可能的安全审查，是“管”。
按照这样的思路，我们可以形成一个以放、管、服作为横轴，以金融、投资、贸易、科创、政府自身等领域的改革作为纵轴，形成自贸区综合改革的一个坐标系、一张路线图。
放、管、服三者之间也有密切的内在联系。比如“寓管理于服务”、“以服务促管理”，比如“放”的过程中可能发现需要加强管理的，“管”的过程中也可能发现可以放松管制的，比如有些“服”的内容蕴含了管理流程的再造优化。搞清楚里面的辩证关系有助于深化供给侧的改革。近期，上海自贸区在1000多个办事窗口推行了“OK & Quick！”的理念和一线办事人员无否决权的改革举措，也就是一线窗口办事人员不能对前来办事的群众和企业简单说“NO”，他们的权力只有说“YES”，而说“NO”要经过慎重研究和上级批准，说“NO”之后还要向群众和企业给出合理的建议。这一做法看起来是一种便利化的服务措施，但这种“服”会对“放”和“管”起到积极的推动作用，甚至会对政府现行的运行模式以及组织架构产生重大影响。
当前，在自贸区改革的实践中，市场和企业反映十分强烈的一个问题就是准入门槛仍然较高、准入标准仍然不够透明、准入程序仍然不够方便等，无论是内资还是按照“准入前国民待遇+负面清单”模式进入的外资，都有明确诉求加快推进“证照分离”改革。这也是我们选择这一切口作为自贸区供给侧结构性改革先行试点的直接动因。
2015年12月，国务院常务会议同意在上海市浦东新区推进“证照分离”改革试点，取消或简化了一批许可证的审批事项，提高了一批许可证审批的标准化、透明度，强化了一批许可证的准入管理和风险防控。这是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要举措，有利于营造更加宽松、便利和法治化的营商环境，有利于激发全社会的创业创新活力，有利于进一步转变政府职能、提高政府效能。
这一试点切口看似不大，实质上是一次破冰之旅。自贸区商事制度改革的第一步，是实现从“先证后照”到“先照后证”的重大转变，让企业可以先领取营业执照，在法律意义上先获得主体资格，以便先行开展银行开户、人员招聘、物业租赁等活动，然后再到主管部门、监管部门或审批部门申领各类许可证，以便获得相应的经营资格。
这个改革的第二步，是实现从“先照后证”到“证照分离”的根本性转变，真正实现主体资格和经营资格获取相分离，无论是前置审批还是后置审批，都要重点解决许可证的办证多、办证难、办证烦等企业最为关切的痛点问题，做到能取消则取消，不能取消的列入市场准入或经营资格许可“负面清单”，最终实现“取消为常态、审批为例外”的格局。
这个改革成败的关键在于两个方面：一是对保留的审批事项要实现审批条件的标准化、格式化、目录化，切实提高市场主体获取经营资格的透明度、稳定性和可预期性；二是要建立部门协同、信用信息共享等机制，运用大数据、互联网等手段，对所有市场主体“宽进”以后的经营行为（无论是保留审批还是取消审批的）实行最为有效的过程监督和后续管理，切实维护国家利益、公共利益不受损害，确保不发生系统性、区域性风险。
“证照分离”改革之所以具有破冰之旅的重大意义，就是因为其颠覆了政府传统的行政理念，实现了从“审批制”向“备案制”的重大转变，实现了从最为严格的事前准入到最为有效的事中事后监管的重大转变，建立了“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”的权责一体化机制，建立了登记注册、行政审批、行业主管既相互分离又相互衔接的综合监管机制。
这一改革将对政府职能转变产生深远的“倒逼”影响，推动政府部门将工作重心转移到完善事中事后监管的基础性制度上，包括推进建立社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、企业投资信息报告和公示制度、社会力量参与市场监督制度等。
加强事中事后监管，当务之急是加强监管基础设施尤其是信息共享平台建设。有人曾经形象地说过，政府部门的不少信息系统是“蜂窝煤式”的，往往“上下畅通、横向不通”，应依托互联网、大数据、云政务把这些数据上下左右全面打通。一个是G2G，也就是政府部门、监管部门、司法部门之间的数据要打通；一个是PPP，政府（Public）和社会（Private）要形成伙伴关系（Partnership）、强化协同监管。近期，上海自贸区的工商、税务、食药监等部门把各自掌握的企业注册、税务登记、餐饮卫生等数据全面开放给饿了么等APP订餐平台，平台管理者将在平台上注册和运营的餐饮企业自主提供的信息与政府部门的信息做验证和匹配，从根源上杜绝了无证无照经营者的违法违规空间。
加强事中事后监管，把主体责任落实在企业头上十分重要。过去，政府对企业的经营行为事无巨细、管头管脚，看似权力很大，实则责任很大。而本该企业自己负责的很多事项，由于政府以审批的方式全面介入，反而大大减轻了企业自律和风险防控的责任，其结果可能导致更多问题的发生。现在，政府对企业的经营行为大部分取消审批或改成告知承诺等方式，同时配套“双随机”（监管者或执法者随机抽取产生、被监管对象或被执法对象随机抽取产生）、“飞行监管”等制度安排，看似政府的权力做减法，实则震慑力做加法，企业的自律和风控则是做乘法，他们必须更好地做到对自己负责、对监管部门负责、对社会负责。比如，在金融领域，上海自贸区推行“展业三原则”，要求银行在“了解你的客户”、“了解你的业务”和“尽职审查”的基础上，只需凭区内机构和个人提交的收付款指令，即可直接办理相关外汇业务，无需再经外汇管理部门的审批。这一简政放权的改革，实际上把外汇业务的审核责任从监管部门转移到了商业银行这一市场主体，既让监管部门把精力从事前审批转到事中事后监管上来，也最终落实了商业银行的主体责任。
加强事中事后监管，引入和推广“单一窗口”甚至“单一政府”的理念做法十分重要。过去，我们搞了“一门式”，这已经是很大的进步了，可以让群众和企业少跑路，几个部门都在一个办事大厅受理。但是，一个办事大厅里的各个窗口都需要群众和企业提供材料，有些材料重复度还很高，办事需要来回跑几次。现在，自贸区搞企业准入“单一窗口”、国际贸易“单一窗口”、外国人办证“单一窗口”，从“一门式”到“一口式”看似变化不大，实质上背后涉及政府不同职能部门、一个部门内部不同业务处室的协同。比如，外国人在自贸区办证就会涉及外国人就业证、外国专家证、外国人居留证等，这三证分别由人保局、外专局、公安局受理。2015年11月上海市政府颁布的“双自联动”实施方案中，就明确要把三个证的办理在一个窗口整合起来。对外国人来说，人保局、外专局、公安局，都是“中国政府”的概念，这种“单一窗口”的做法有助于打造“单一政府”的形象。比如，上海自贸区的国际贸易“单一窗口”，2015年6月上线了1.0版本，涉及进出口许可等六大模块以及海关、商检、外管、口岸、邮政等16个部门，企业就可以做到在一个窗口递交所有材料，在一个窗口接受材料初审反馈和补报，在一个窗口领取办结通知或审批文件，大大节约了时间和成本。“单一窗口”模式，有利于倒逼政府部门之间的工作协同和信息共享，从而对事中事后监管起到正向的推动作用。
　法治保障程度、风险防控水平有多高，自贸区开放程度就可能有多大
上世纪80年代，有学者和领导在谈到市场调节与计划指导的关系时曾经说过，“这就像鸟和笼子的关系一样，鸟不能捏在手里，捏在手里会死，要让它飞，但只能让它在笼子里飞。没有笼子，它就飞跑了。”“当然，"笼子"大小要适当，该多大就多大。”
今天读来，如果把“鸟”理解成“大众创业、万众创新”的市场主体，而把“笼子”理解成事前准入、事中事后监管的“恢恢天网”，无疑又给我们带来新的启示。比如，对金融开放而言，注册在上海自贸区的企业可以开立自由贸易账户，无论是外资企业还是中资企业，无论是非金融企业还是商业银行、非银行金融机构，都通过该账户可以获得相当于净资产一定倍数的境外融资，根据最新的自贸区金改40条，企业融得的外债资金还可以按意愿结汇。除了从境外获得融资，自贸区的企业将来还可以更多地利用FT账户体系实现对外金融投资、参与国际金融交易平台的交易等。这样的开放程度，背后是强大的FT账户体系实时动态监测平台，这个平台正在对所有FT账户实现逐个企业、逐笔交易、7X24小时的连续动态监管，而且还看得清楚钱从哪里来、又到哪里去。
今天，自贸区办证大厅展示着三句话，“法无禁止皆可为，法无授权不可为，法定职责必须为”，分别对应着负面清单、权力清单、责任清单。对自贸区的企业来说，“法无禁止皆可为”，企业应该在防范风险、守住底线的前提下积极创新、大胆创新，最大限度地挖掘创业创新的潜力。对自贸区的政府部门而言，“法无授权不可为”，政府做事都要依法行政、于法有据，浦东新区与自贸区管委会已经实现一体化合署运作，这里的每个部门可能是全国最精简的政府机关，这为解放和发展生产力理顺了相应生产关系，下一步应该朝着效能政府、责任政府、透明政府、诚信政府的目标努力进发。“法定职责必须为”，新业态新模式等发展可能存在一定的监管薄弱环节，政府应充分利用互联网、大数据等现代技术手段，强化社会信用体系等事中事后监管的“天网”建设，强化部门之间的信息互通共享，结合社会监督、舆论监督、企业相互监督等方式，真正做到“天网恢恢、疏而不漏”。
在浦东新区“十三五”规划的研究制定中，对上海自贸区建设提出了“开放度最高、便利化最优”的目标，而要实现这一目标，必需的制度保障应该是最好的法治化环境。笔者2003年初在博士论文《市场主导型融资模式研究》中曾提出“法治保障程度有多高，资本市场发展的广度和深度有多大”的观点，同样道理，我认为，法治保障程度、风险防控水平有多高，自贸区的开放程度就可能有多大。
中央领导2015年11月视察上海自贸区时，要求上海大胆地试，使权力做减法，给责任做加法，为市场做乘法，用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力，当好改革的掘进机、开放的破冰船。这就是上海自贸试验区下一阶段的重要使命，强化以制度创新为主要内容的供给侧结构性改革，为国内外投资者、企业家在上海自贸区的创新创业提供更好的、真正与国际接轨的营商环境。
<p>（作者系中国（上海）自由贸易试验区管理委员会政策研究局局长、党组书记）