严守三条底线 新土改在试点基础上有序推进

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目前，由农业部牵头制定的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已正式印发，而由国土资源部主导的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经通过12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议，不久将公布。12月22日至23日召开的中央农村工作会议，研究了依靠改革创新推进农业现代化的重大举措，并要求引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，避免 “非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。
                        http://www.nbd.com.cn2014-12-28 20:54
伴随着土地流转、新一轮农村土地改革的加速，一些保障农民利益及农村稳定的制度也将确立。
目前，由农业部牵头制定的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已正式印发，而由国土资源部主导的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经通过12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议，不久将公布。12月22日至23日召开的中央农村工作会议，研究了依靠改革创新推进农业现代化的重大举措，并要求引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，避免 “非粮化”，坚决禁止耕地“非农化”。
第七次深改会议提出，土地制度改革要在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线的基础上有序推进。
华中科技大学教授、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，当前中国农业不仅是粮食安全的基础，而且仍然在为几亿农民提供着收入与就业，三条底线实际上为我国土地改革土地流转定下了框架。
土地流转新常态
农业部数据显示，近年来我国土地流转呈“加速跑”态势，其占承包地比重在2012年超过20%，2013年超过四分之一。
2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。农村土地流转加速的背后，我国农业正告别几千年小农经济，步入规模化、现代化的现实，土地流转步入“新常态”。
11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），在尊重农民意愿的前提下，鼓励有条件的农户流转承包土地经营权，并提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。
农业部长韩长赋说，当前在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，承包农户不再经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟，“实现土地集体所有权、承包权、经营权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。”
事实上，这一轮农村土地改革的重头戏也是“土地流转”。与发达国家相比，目前我国农业劳动生产率和机械化程度偏低，其中一大原因是土地经营过于分散，土地确权和流转有利于农业土地通过市场向经营大户和专业户集中，发挥农业生产的规模效益，从而提高土地的经济效益。
但在实际过程中，土地流转也存在着强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例等问题，还有一些工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，使“非粮化”“非农化”问题表现突出，影响粮食安全。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，目前种粮收益低，而资本下乡带来了新技术、新品种与新的经营模式，但过分追逐利润容易加剧 “非粮化”、“非农化”倾向，挤占农民的就业空间，贸然扩大土地流转速度对我国非粮化会有加速作用。
土地改革分类试点
目前，中央对工商资本涉农的态度是有保有压，既要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，也要防止资本下乡进行非农化生产，如《意见》明确要“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”等。
多位专家表示，如果没有底线，任凭资本通过各种手段将农民的土地据为己有，使农民用土地换得一点眼前的收益，而他们则从土地的长期升值中获得暴利。资本和农民之间存在信息不对称，在不受限制自由交易的土地市场，最终受损的一定是农民的利益。
而中央深改小组提出，要“严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。”
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前也提到我国的现实，“我国的农业模式仍以家庭经营为主，截至目前，有2.6亿个农户家庭。这2.6亿个农户家庭，是我国农业生产、农产品有效供给的坚实基础，任何时候都不可以忽视他们生存和发展的机会。”
在讨论效率的市场经济条件下，三条底线实际定下了农村土地改革的基调：稳定重于效率。一方面农村土地基本制度本身稳定下来，所有权不会改变；另一方面是农村土地对于社会稳定具有重要作用，这种作用比土地的经济效益更重要。
贺雪峰说，对于扶植新型农业经营主体如农民合作社、农业企业等，文件明确了流转规模、时间的上限，仍强调以家庭经营为主体，“小农经济仍有长期存在的合理性，国家不能忽视几亿农民的需求。土地制度改革要认识到，对农民来说，土地既是农民的保障，又是农民的退路。”
在新一轮土地改革中，另一块重点是集体经营性建设用地。十八届三中全会上提出要建立城乡统一的建设用地市场，目前多地启动农村集体经营性建设用地出让试点范围，开启“农地入市”的实验。
“如果今后我们的城市发展到哪里，土地全部征为国有，农村集体经济就没有多少发展空间了。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊此前在2014农村集体产权制度改革暨北京城郊经济年会上说，“在城镇化过程中，可能集体经济发展所面临的机遇更大，如果我们产权明晰了，可能发展后劲更足”。
深改小组会议提到，土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革，要作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。
由于此前在一些地方的土地改革试点中，让农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。农民在这个过程中失去了土地，做不到“出得来回得去”。
针对这种情况，深化改革领导小组第七次会议要求，对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。
<p>贺雪峰说，与十八届三中全会相比，目前土地改革的总体基调是缓和了，“因为中国还有几亿农民，可以容纳无法进城农民且可以允许进城失败农民返乡的制度存在，使中国社会结构具有极大的弹性，可以应对各种危机冲击。农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。”