审计署机构大调整 财税、资源审计升格

kalvinli

杜涛
刘家义担任国家审计署审计长五年后，对审计系统的最大一次结构调整正式拉开序幕。
经济观察报独家获悉，审计署新增设了5个业务司局，撤销了5个派出局。其中，业务司局从14个增加到19个，新增设了政策研究室、电子数据审计司、税收征管审计司、农业与资源环保审计司分设为农业审计司、资源环境审计司，行政事业审计司分设为行政政法审计司、教科文卫审计司。
值得注意的是，在这次机构调整中，审计署对财政审计司进行了重新定位，将原来财政审计司的收入审计职权分出来，新成立了税收征管审计司。
另外，审计署还将派出审计局由25个减少到20个，不再保留监察人事审计局、财税海关审计局、新闻报刊审计局、科学工程审计局、宣传审计局共5个派出局，同时相应调整了人员编制。相关人士表示，调整前，审计署派出局的人员编制为9人、11人、12人、15人共4种标准。调整后，每个局的人员编制都变成15人，设有3个处，增强了人员力量，可以同时进行多个项目的审计。
2014年10月底，审计署发出一份20余名的审计系统人员任命的通知，新成立和调整的业务司局名单在列。
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这是自2008年以来审计署机构的最大一次调整，未来审计工作或会全面覆盖财政、金融、国资等各个方面。正值中共十八届三中全会召开，《国务院关于加强审计工作的意见》刚刚颁布之际，此后的中共十八届四中全会进一步明确了国家审计在强化对权力的制约和监督中的重要地位，此次调整的一切韵味都值得去琢磨。
审计“大财政”
财政一直是审计工作的重中之重，也是此次机构调整着力加强的领域。为此，审计署对财政审计进行了重新定位，其中就包括新设税收征管审计司，调整原有财政审计司职能等。
据了解，新成立的税收征管司，其职责被定位为组织审计中央预算收入执行情况、国家税务总局、海关总署及上述部门下属单位的预算执行情况、决算（草案）和其他财政财务收支，以及开展相关专项审计调查、督促被审计单位整改，以及指导地方审计机关税收征管审计业务等。新任的税收征管司司长曾长期在财政审计司任职。
目前中国已形成以流转税和所得税为主体的多税种、多环节、多层次的复合税制，正式颁布实施的税近40种，其中由税务机关负责征收的达30多种。相关人士认为，在新的形势下，税收增长进入个位数，税收政策效果怎么样，也应该是审计的重点。
今年8月，审计署在组织对国务院27个部门、中国铁路总公司和18个省区市，就落实国务院关于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行跟踪审计时发现，在审计重点揭示的诸多问题中，“小微企业税收优惠等政策措施未达到预期效果”位列第三。“财政审计是国家审计永恒的主题，为保证公共资金的安全和高效使用，杜绝财政资金浪费，需要审计的外部监督。财税专业性很强，很难单纯靠财税部门自己监督自己，审计需要加强这一块的力量。”南京审计学院国际审计系主任祝遵宏告诉经济观察报。
事实上，几乎每次对财政资金的审计都是一场大动员。今年11月，审计署组织动员各司局、特派办、派出局以及地方审计机关3000人对中央本级和18个省市财政存量资金情况进行了审计。中央本级除财政外，重点抽查了22个一级预算单位；18个省除省本级外，还重点抽查了28个市、42个县，并延伸审计了部分一级预算单位。
审计署人士表示，通过此次审计，全面摸清了当前财政存量资金的规模和结构，掌握财政存量资金管理情况和结存原因，弄清了结转年限、结转级次、预算类型、结存状态等，并提出了盘活财政存量资金的多项建议。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华表示，整个财政审计工作越来越大，原来单靠一个司局力量不够，税收征管被独立出来，说明税收的审计被提高到更高的位置，这也是审计署一直提倡的“大审计”理念。“在财政大格局的背景下，我们对派出局进行了调整，增强了每个局的力量，同时调整了财政审计司的职责，适应了加大中央预算执行和全国预算执行审计的需要，有利于促进全国审计‘一盘棋’。”审计署相关人士告诉经济观察报。
资源审计“升格”
除了财政审计，此次机构调整中，审计署还将现有农业与资源环保审计司分设为农业审计司和资源环境审计司。其中，资源环境审计司负责对自然资源资产、生态环境保护的审计，农业审计司负责对涉农资金的审计。
新设立资源环境审计司，缘于此前中共十八届三中全会提出的实施自然资源资产离任审计。经济观察报获悉，审计署目前已拟定了关于“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的《中长期改革实施规划》，并将组织开展试点审计。
“一是审计署在2014年对部分省市长的经济责任审计中，将土地资源、矿产资源审计作为审计重点，二是审计署结合课题研究，组织内蒙古、山东、贵州、江西、江苏和湖北审计厅，对草原、海洋、森林、矿产、土地和水资源开展了试点审计；广西、湖南、四川、云南等多地的审计机关，在2014年组织开展了自然资源资产离任试点审计。”审计署相关人士表示。
该人士还告诉经济观察报，审计署2014年在土地资源审计、矿产资源审计中重点关注了领导干部相关责任履行情况。“对领导干部实行自然资源资产责任审计，是一个新领域、新挑战，自然资源审计范围广，‘上审天、下审地、中间审空气’是其内容繁杂的形象比喻。”上述人士说。
为了应对这些新领域和新挑战，此次审计署从办公厅分离出来了政策研究等职能，新成立了政策研究室，主要负责研究中央方针政策、审计工作方针政策和其他与审计工作密切相关的重大问题，研究审计工作发展思路、规划和重点。
据了解，新成立的政策研究室，组成人员是从审计署各司局抽调的研究力量，还有部分审计科学研究所人员，新任政策研究室主任之前一直在审计署办公厅供职，长期从事审计政策研究工作。
另外，审计署还新成立了电子数据审计司，主要职能是对政府和国有企业电子政务工程和信息化项目以及信息系统开展审计，揭示信息利用和数据安全方面的风险；综合分析，排查线索，揭示重大违法违规问题；对政府和国有企业电子政务工程和信息化项目以及信息系统开展审计，保障国家信息安全。相关人士对经济观察报透露，刘家义对信息化工作颇为看重，早在2008年的时候，他就表示审计的根本出路在于信息化，信息化的关键在于数字化。“此次机构调整，是严格按照国务院有关规定要求，在保持内设机构数量和总体规模不变的前提下，通过内部调整机构设置和人员编制进行的。”审计署相关人士表示。
因此，除了新增设的部门，此次机构调整还撤销合并了一些司局职能。其中，将财税海关审计局职能并入新成立的税收征管审计司，将监察人事审计局职能并到民政社保审计局，新闻报刊审计局职能则并到广电通讯审计局，科学工程审计局职能并到科学技术审计局。
审计改革大提速
在审计长刘家义看来，审计要从过去单纯的事后对财政财务收支审计为主，发展到从财政财务收支真实合法效益入手，全面开展对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况的审计。
这就意味着，未来审计系统的工作会全面覆盖到财政、金融、国资等各个方面。比如对财政政策执行、预算执行与决算草案、重点转移支付资金和政策、重大投资分配和项目建设情况的审计，对金融机构的资产负债损益、治理结构、执行宏观调整措施、新增贷款结构和投向、金融监管机构职责履行等情况的审计，以及对国有企业会计信息、资产质量、重大经济决策、贯彻执行宏观调控政策、深化改革、加强经营管理等方面情况的审计等。
审计署相关人士介绍，近日刘家义对今后一段时间工作重点以及近期正在开展的一些工作事项进行了部署。刘家义表示，当前和今后一段时间，审计工作会紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，使“反腐”、“改革”这两个轮子，拉着“发展”这架马车在法治的轨道上健康平稳运行。
这也正是今年10月9日发布的《国务院关于加强审计工作的意见》所提出的目标。尤其是今年年底前审计部门进行中的四项审计：土地财政、存量资金、宏观政策落实以及彩票资金审计，正体现出了上述改革目标和思路。 据了解，近年来开展的全国地方政府性债务、全国社会保障资金、全国政府性债务等重大项目审计，每个项目都需要投入5万多名审计人员；审计系统还对北京奥运会、汶川等地震灾后恢复重建、镜湖高铁、三峡水利工程、南水北调等重大政府投资项目进行了连续多年的跟踪审计。
<p>祝遵宏表示，一个国家的政治构架里，审计不是做具体业务职能的，是专职的监督职能，独立是审计的灵魂，审计机关只有独立履行监督职能，才能更好督促政府依法行政、依法理财。