地方债务限额拟挂钩经济实力 银行突击放贷“转向”

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《43号文》中仅是粗略地指出，“地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。”
                        

然而，事实上，《43号文》、《351号文》并未明确地方政府债务限额确定是否与2014年底存量债务余额挂钩。
事实上，据21世纪经济报道记者了解，相关部门要求各商业银行要正确领会《43号文》的精神，不要突击放贷，下一步可能核查以虚假项目融资的贷款。
本报记者 柳灯
虽然2014年底各省市区的存量债务余额，已于2015年1月5日前上报至财政部，但是，更关键的问题——债务限额如何确定，仍是未知。
地方债问题近两年来备受关注。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称《43号文》）正式下发，明确建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，核心内容之一即是“对地方政府债务实行规模控制和预算管理”。
根据《43号文》，财政部随即下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）（以下简称《351号文》），要求将截至2014年底的存量债务余额于2015年1月5日之前上报至财政部；将政府存量债务分类纳入预算管理。
于是，地方融资平台突击举债、银行突击放贷，通过做大债务为未来债务限额获取更大空间，频频见诸报端。
然而，事实上，《43号文》、《351号文》并未明确地方政府债务限额确定是否与2014年底存量债务余额挂钩。
据知情人士介绍，2014年年底，相关监管部门召开形势分析会，对银行信贷工作进行部署。根据21世纪经济报道记者独家获悉，分析会上有吹风，有关部门正在考虑确定地方政府债务限额时，不与2014年12月末各地存量债务余额挂钩，而是与各地的经济实力挂钩。
同时，各地发行地方政府债券置换存量债务时，将主要考虑各地财力和债务风险等因素，适当考虑存量债务，并且存量债务将参照2013年6月30日审计署的审计结果。
需要指出的是，上述说法目前并没有财政部的官方确认，具体情况也要待正式文件下发后再确认。部分银行表示目前还未收到相关部门正式文件。
不过，部分银行于2014年底为地方融资平台突击放贷“冲量”，在2015年初应声踩刹车。
某大型银行对公业务条线人士介绍，总行已于2015年初下发相关要求，分行此前对地方融资平台突击发放的贷款，未下发的部分不再发放；已发放的贷款补足抵押措施。
事实上，据21世纪经济报道记者了解，相关部门要求各商业银行要正确领会《43号文》的精神，不要突击放贷，下一步可能核查以虚假项目融资的贷款。
债务限额拟挂钩经济实力
对地方政府债务实行规模控制和预算管理，是《43号文》中的核心内容。其中，规模控制是指，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。
可是，限额到底如何确定？是否与存量债务挂钩？并未明确。
《43号文》中仅是粗略地指出，“地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。”
2014年12月18日，山东省人民政府发布的《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）也基本引用了《43号文》，表示“分市债务限额由省级财政部门根据各市债务风险、财力状况以及投资需求等因素测算，并报省政府批准。”
不少分析人士和媒体报道认为，债务限额会与2015年1月5日前上报财政部的地方政府2014年底存量债务余额挂钩，这也是突击“冲量”做大债务规模的逻辑之一。
不过，上述知情人士透露，相关部门考虑未来确定地方政府债务限额时，不与2014年12月末各地存量债务余额挂钩，而是与各地的经济实力挂钩。适当考虑存量债务，并且存量债务将参照2013年6月30日审计署的审计结果。不过这一消息仅在吹风过，银行目前还未收到正式文件。
“其实从一开始也没明确说过与2014年底数据挂钩，理论上就应该评估地方财力，今后要编资产负债表，并公开、评级，否则各地发债市场如何定价？兼顾的可能就是审计署数据。”一位股份行高管说。
某省级融资平台相关负责人告诉21世纪经济报道记者，有听说债务限额适当参照2013年6月底审计署的审计结果的说法。可能的原因之一是，因为上报的2014年底的存量债务余额并不能反映实际规模。
事实上，审计署审计2013年6月底的地方政府债务时，地方政府多倾向于少报漏报。而上报财政部2014年底的存量债务余额，地方政府多倾向于多报。
银行突击放贷“转向”
由于尚未明确债务限额如何确定，2014年底存量债务余额的上报规模，对地方政府而言，是一个两难的问题。
数据似乎显示，通过“冲量”来做大现有债务余额规模，为未来发债限额预留空间是“主流”。
近日，中国人民银行发布了2014年社会融资规模数据。对此，国信证券指出，2014年12月表外融资出现大幅扩张，但是考虑到私人部门融资需求并未有明显复苏迹象，这与政府在2015年1月5日债务规模认定之前的“冲量”行为有关。
中金证券也指出，表外融资明显反弹很大程度上表明，在实体经济风险犹存的情况下，银行抢搭地方融资平台项目。
“一家国有大行去年底下发了通知，实质精神就是希望各地分行抢占土地储备贷款，因为土地储备贷款就要纳入专项贷款，风险非常小。”一家股份行地方分行行长说。
某城商行对公条线人士告诉21世纪经济报道记者，从接触的地方融资平台来看，偏向于多报债务余额数据，银行突击放贷是手段之一。对银行而言，在风险相对可控的情况下，做大了贷款规模，产生利息收入，也提高市场占有率。“在为地方融资平台放贷时，都会和地方政府提前商量好，未来将这部分贷款列入地方政府性债务，以其他融资或财政资金作为还款来源。”
此前21世纪经济报道记者曾报道，西南地区一位百强县融资平台负责人表示，现在县财政局给我们的建议是尽量融资，把能融到的钱都融进来。信托、券商资管等融资等方式也在使用，和金融机构达成的协议也是希望早点完成融资任务。除此之外，当地的几家县级平台还向当地农商行争取到了2-3亿不等的贷款。
然而，这种突击放贷，在2015年初开始出现“微妙”变化。
上述知情人士透露，相关部门去年年底吹风，要求各行要高度重视地方政府债务问题，审慎看待其风险收益，对部分地方政府突击举债的，下一步，相关部门将组织核查，发现以虚假项目融资的贷款，将不予认可，并要求贷款一律撤回。上述某大型银行对公业务条线人士介绍，总行已于2015年初下发相关要求，分行此前对地方融资平台突击发放的贷款，未下发的部分不再发放；已发放的贷款补足抵押措施。“对于地方平台没发放的贷款，银行有权撤销不再发放。”
另外一家国有大行地方支行行长介绍，所在支行从《43号文》之后，就被要求不再给地方融资平台发放贷款。
<p>上述城商行对公条线人士则介绍，1月份一般是银行发放贷款规模最大的月份之一，但是2015年初至今并没有给任何地方融资平台发放贷款，因为担忧2015年发放的贷款不能纳入政府负债。（编辑 王芳艳）