特许经营之铁路样本：入资易 挣钱难

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上述接近铁总的人士表示，尽管最终2013年铁路发展基金并未顺利推出，但2014年下半年基金公司终于成立。中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、兴业银行也正式加盟该基金，公司成立之时也完成了基金的首轮募集。上述四大行各自的下属公司——工银瑞信投资管理有限公司、建信信托有限责任公司、广德农银铁路发展合伙企业（有限合伙）、兴业财富资产管理有限公司作为优先股股东，共投资约82亿元。铁总作为普通股股东，投入的资金是总额不超过750亿元的中央财政性资金。这笔钱主要来自铁路建设基金、中央预算内投资、车辆购置税。
                        本报记者  孙春芳  北京报道
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近日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》）。
《办法》在吸引民资进入基础设施和公用事业领域方面可谓不遗余力。
北交大经管学院教授赵坚称，在吸引民资方面，国务院和原铁道部、交通运输部都出台过相关的文件，这次的《办法》是在此前基础上的集大成，从开放领域、投资范围、价格机制、产业基金、保障权益等方面对特许经营做了全面的阐述。
事实上，在吸引民资进入铁路融资和建设上，《办法》中的一些条款早已先行先试，其实际效果也见仁见智。
蒙华铁路的经营权之争
中国工程院院士、中铁隧道副总工程师王梦恕表示，蒙西到华中煤运通道铁路（下称蒙华铁路）是近数年来投资体量最大的铁路项目之一，该项目在筹备多年之后于2014年下半年获得路条，通过发改委的可研审批，目前部分路段已经开始小范围施工。
蒙华铁路吸引了大量社会资本参与投资、建设，但其运营权之争则一直处于“扯皮”之中。
按照国家发改委对蒙华铁路项目建议书的批复，蒙华铁路预计投资估算将为1539.7亿元，其中资本金占比35%左右，为540亿元，在为建设运营蒙华铁路而成立的蒙西华中铁路公司中，代表中国铁路总公司（下称铁总）的投资方中铁投占20%的股份，中国神华、中煤能源、国投交通公司、陕西煤业化工集团有限责任公司、淮南矿业（集团）有限责任公司、伊泰煤炭分别占注册资本的10%。剩余10%的股份则由地方铁路投资公司出资。
尽管在股权结构中，铁总丧失了一股独大的地位，但在运营权上，它希望扳回一城。铁总主张按照合资铁路的惯例，让蒙华铁路实行委托经营，即公司委托沿线铁路局提供运输组织、运输设施、运输移动设备、运输安全和运输收入等方面的管理。
但这一运营模式受到了一部分蒙华铁路股东的反对。后者力主蒙华铁路由蒙西华中铁路公司自主运营。
接近铁总的一位人士表示，在这个问题上，铁总和其他股权方多次召开会议，其他股东担心委托运营侵犯其投资权益，主要是基于以下考虑：一是铁路的最终造价可能远超预算；二是铁路运价的制定最终可能偏离可研报告中的预估值；三是铁总可能随时调整运行图，这会影响到蒙华铁路的运量和最终收入；四是铁路清算系统不透明，股东难以知道跨线收入是否进入了蒙华铁路的账目。
该人士称，尽管有以上忧虑，但铁总掌握运营权也有一定的历史和现实原因，蒙华铁路纵贯南北，与许多线路交叉，在运营和线路调配上需要跟多个铁路局打交道，如果不交给铁总和相关铁路局运营的话，公司本身跟铁路方面进行交涉将发生巨大的交易成本。
铁路发展基金的算盘
在产业基金方面，铁总也是走在了前列。铁路发展基金公司已于2014年9月成立，而设立产业基金的动议则早在2013年7月的一次国务院常务会议就已经产生，按照当时的会议预想，推出的铁路发展基金，将以200亿元的中央预算内资金、450亿元的铁路建设基金、 150亿元车购税为主体，初期争取吸收到200亿元的社会资本，形成约1000亿元的融资量。在2014年、2015年这一基金规模则达到2000亿至3000亿元左右。
上述接近铁总的人士表示，尽管最终2013年铁路发展基金并未顺利推出，但2014年下半年基金公司终于成立。中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、兴业银行也正式加盟该基金，公司成立之时也完成了基金的首轮募集。上述四大行各自的下属公司——工银瑞信投资管理有限公司、建信信托有限责任公司、广德农银铁路发展合伙企业（有限合伙）、兴业财富资产管理有限公司作为优先股股东，共投资约82亿元。铁总作为普通股股东，投入的资金是总额不超过750亿元的中央财政性资金。这笔钱主要来自铁路建设基金、中央预算内投资、车辆购置税。
赵坚表示，铁路发展基金试图通过“四两拨千斤”的方式，先投入政府资金，再撬动市场资金，这种思路清晰可操作，但目前引入的战略合作者仍然是上述四大行这种国有大资本大企业，而四大行本身也是贷款给铁总的“大金主”，目前来说还没有真正意义上是社会资本进入该基金。
“社会资本主要忧虑的应该是该基金是否能够实现高的收益，而按照相关部委出台的基金管理办法，该基金的资金主要用于新铁路线路尤其是中西部铁路的建设，部分资金用于铁路周边土地经营开发等，按照这种思路，该基金运用之后很难在短期内收回成本取得收益，事实上最终该基金变成了一种变相的贷款融资模式，不过贷款方从银行变成了基金投资者。”赵坚表示。
价改已到位 补贴争议中
正是出于对铁路产业基金收益率能否达到投资者预期这种更为现实的考虑，铁路在吸引民资的同时，也在进行运价改革。
《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号，下称33号文）中关于铁路价改的部分称：“不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。”
北交大运输学院教授胡思继称，今年铁路货运价格又涨了，这是近11年来第十一次提价，“事实上，铁路的货运价格已经快接近天花板了。如果再继续提价，铁路货运跟其他运输方式相比将更加没有竞争力，目前铁路的货运量已经是一降再降，形势堪忧，一些铁路局也看到这一状况，事实上也是根据实际的需求情况，在价格部门规定的范围内进行调整，在目前需求不振的情况下，进行打折处理。”胡思继称。
客运方面，实际上大量开通的客专和高铁实行的是新线新定价的机制，胡思继称，目前大多数客运线路的票价并不低，实际已经接近市场价格。
因此，欲吸引民资进入铁路投资领域，铁路部门还试图争取政府财政补贴。
<p>上述接近铁总的人士表示，铁总方面也正在跟有关部委进行磋商，争取尽快出台一个制度性的补贴办法，但这事争议过大，且头绪过繁，离正式出台办法还有一段不短的时间。