央行经理国库30载 成连接财政金融之桥

芹泽Ahi

由中央银行经理国库，为何有其内在的合理性？央行如何在人大的事前监督、审计的事后监督以及财政的内部监督外，对政府收支进行事中监督，保证国库资金安全？由制定和执行货币政策的中央银行来经理国库，对财政政策和货币政策的协调配合有何帮助？上证报记者为您一一解析。
                        对普通人来说，“国库”二字既遥远，又有些神秘。但事实上，它与我们每个人都息息相关。纳税人缴纳的税款最终都会汇集到国库，诸多财政支出的受益者是全体公民，老百姓(603883,股吧)所购买的国债也是财政部、人民银行组织商业银行发行的。
通俗地说，国库是全体公民的钱袋子，也是各级政府的钱袋子。准确地说，国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。
1985年7月，国务院颁布了《国家金库条例》，明确规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”
2015年是央行经理国库30周年。今年的1月1日，新《预算法》正式实施，再次明确了人民银行经理国库的法律地位。
由中央银行经理国库，为何有其内在的合理性？央行如何在人大的事前监督、审计的事后监督以及财政的内部监督外，对政府收支进行事中监督，保证国库资金安全？由制定和执行货币政策的中央银行来经理国库，对财政政策和货币政策的协调配合有何帮助？上证报记者为您一一解析。
⊙记者 高翔 ○编辑 枫林
央行苏州中支经过平台升级和业务流程改造，成为全国首批地方财税库横向联网运行单位、全国第一家地市级国库与海关联网单位、全国首批拨款退库无纸化运行单位、全国第一家地市级国库开展社保基金招投标管理等，被央行总行国库局肯定为经理国库的“苏州模式”
央行直接经理乡镇国库，有利于规范财政资金支付行为，提高财政资金使用效率
国库“直通车”开通后，粮食补贴由国库直接拨入个人账户，整个过程仅需几分钟时间
为何由中央银行经理？
中央银行所提供的基础性金融服务的公共产品或准公共产品属性与国库资金的内在要求以及经办国库收支业务的非营利性，具有一致性
从国际经验看，绝大多数国家的国库单一账户都开在中央银行。从这个意义上说，中央银行既是银行的银行、发行的银行，也是政府的银行。
将国库设在中央银行，有何制度合理性？央行国库局局长刘贵生曾指出，中央银行所提供的基础性金融服务的公共产品或准公共产品属性与国库资金的内在要求以及经办国库收支业务的非营利性，具有一致性。在这个意义上，中央银行是经理国库业务的最佳承担者。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，央行并非营利性实体，不以利润作为目标，最有条件确保政府现金存款的安全。在南京，13个区级国库业务在2007年以前都是由商业银行代理的。人民银行南京分行营业管理部党委委员、纪委书记曹炳高指出，由商业银行代理国库业务存在着人员配备不齐、风险隐患突出、监督管理缺位、财政资金收支速度慢等诸多弊端。
此外，刘贵生还指出，财政与央行在国库管理中相互监督制约的关系，即“约束性”，是国库账户设立在央行的又一重要原因，形成了“国库存放钱，不能动用钱；财政支配钱，必须合乎规范，同时，要受保管人必要约束”的格局。
人民银行福州中心支行行长吴国培对记者表示，国库管理体制是一项重要的宏观制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，适应了我国经济、金融、财税体制改革发展的需要。央行经理国库的核心要义体现在两个方面：第一，国库单一账户制度，即国家的一切预算收入应按规定全部缴入国库，国家的一切预算支出经国库统一办理拨付，实现预算收支“一本账”；第二，国库在预算执行中维护国家预算收支和存放的合规性。
央行直接经理区支库与乡镇金库
区库业务由商业银行代理改为人民银行直接经理后，有效减少了资金在途的时间，库款的报解和拨付不再通过其他部门办理，大大提高了财政资金的入库、划拨速度和使用效率，统一的管理和监督也有利于保障资金安全。设立乡镇国库则将所有财政资金纳入国库单一账户管理，有利于规范财政资金支付行为
为了消除前述商业银行代理的种种弊端，人民银行南京分行营业管理部从2007年开始着手开展收回代理区级国库业务由人民银行直接经理的工作。在南京市政府和财政部门的支持和配合下，一年内顺利完成13家区级国库业务中12家的收回工作，剩余一家的区级国库业务收回工作也已提上了议事日程。
南京市财政局国库处处长郭舒宇对记者表示，区库业务由商业银行代理改为人民银行直接经理后，有效减少了资金在途的时间，库款的报解和拨付不再通过其他部门办理，大大提高了财政资金的入库、划拨速度和使用效率，统一的管理和监督也有利于保障资金安全。
基层的乡镇财政同样有设库的需求。以苏州市为例，2014年苏州全市乡镇国库地方公共财政预算收入879.08亿元，占比超过60%。随着乡镇财政实力的增强，乡镇财政功能向适应城镇化方向发展，农民的保障支出也逐年上升，地方政府和财政都有设库的需求，以完善预算收支管理。
2012年，应苏州市吴中区财政的要求，人民银行苏州中心支行将原先由商业银行代理的10个乡镇国库收回由人民银行直接经理。人行苏州市中心支行纪委书记朱丽彬对记者说，2015年的计划是新设立13家乡镇国库，目前太仓市的9家已经设立，吴江区的4家计划于年底前设立。
太仓市财政局局长吴卫国认为，商业银行代理国库直接支付时，只负责资金支付，不能对预算指标及用款计划进行监督，有时资金支付也不及时，存在月底延压的现象。而设立乡镇国库则将所有财政资金纳入国库单一账户管理，有利于规范财政资金支付行为。
设立乡镇国库的改革，是在现行的乡镇财政预算管理框架内实施，不改变预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权。吴卫国表示，这有利于理顺乡镇财政收支关系，实现乡镇事权和财权的有机统一，从而真正确立“一级政府，一级财政”的体制，乡镇财政真正有了资金调动权，可以根据量入为出的原则，提高财政资金的使用效率。
目前，依托网点优势，商业银行仍在代理一些国库业务。吴培国认为，商业银行办理的国库业务是人行国库业务的延伸，直接面对纳税人。在这方面，人行要发挥“银行的银行”职能，加强对商业银行的指导和监督，搭建起涵盖检查、评价和处罚等环节的监管体系，同时开发系统，对商业银行办理的国库业务进行大数据、非现场的监测与分析，判别业务的合规性，督促商业银行准确、及时办理国库业务。
　有效连接财政与金融
业内人士有建议，认为下一步应建立全国性的国库现金管理操作平台，将中央和地方各级国库现金统一纳入全国性平台进行管理和操作，进一步提高国家对财政资金的统一调控管理能力，确保财政政策和货币政策协调配合
作为银行的银行和政府的银行，在经理国库制度的安排下，央行天然地具有财政资金信息管理的优势，国库成为连接财政和金融的桥梁，为财政政策和货币政策这两大宏观调控手段的协调配合提供了便利。
为了把国库现金余额保持在一个合理的区间，实现国库资金的保值增值，同时也为了熨平国库库存余额波动对货币政策的冲击，提高货币政策和财政政策的协调性，2006年国务院批准开展中央国库现金管理。
至2014年，央行和财政部紧密协作，共实施中央国库现金管理商业银行定期存款操作77期，累计投放资金31196亿元。这其中，有72期国库定期存款操作已经收回，累计收回资金28496亿元，共实现了收益548亿元。
在此经验的基础上，2014年12月，财政部、人民银行联合发布了《地方国库现金管理试点办法》，确定在北京、上海、广东、深圳、湖北和黑龙江6个省市启动地方国库现金管理试点。今年2月，上海市率先实施了第一期地方国库现金管理操作，规模为600亿元，期限6个月。
人民银行呼和浩特中心支行副行长张子君建议，下一步应建立全国性的国库现金管理操作平台，将中央和地方各级国库现金统一纳入全国性平台进行管理和操作，进一步提高国家对财政资金的统一调控管理能力，确保财政政策和货币政策协调配合。
在苏州，地方的社保基金目前还有一定的结余，但收益水平不高，抚养比也在逐年下降，未来养老负担较大。央行苏州市中支和苏州市财政局经市政府批准，于全国地市级国库中第一家开展社保基金银行存款招投标管理。
截至目前，共组织11次对苏州市社保基金的银行存款招投标工作，总金额达到了95亿元，中标期限均为61个月。最高的中标利率曾达到了7.52%，最低的也有4.36%，已累计实现利息收入近30亿元。
国库的统计分析工作，也是国库工作的重要组成部分，是国库会计核算工作的升华和深化，是服务于央行货币政策制定与执行、服务于宏观经济决策的重要手段和渠道。
<p>对地方政府而言，国库的数据统计分析工作同样能发挥参谋作用。朱丽彬介绍说，目前苏州市中支的国库统计数据处理系统用户涵盖了人民银行、各级财政、税务和海关，存储了政府预算收支明细信息和报表信息数据，用户可通过该系统查询全市任何一家企业所有的纳税信息和重点税源企业纳税情况，并导出电子文档进行深加工。截至目前，已有各级财税部门12.03万人次登陆该系统查询，逐步成为各级财税部门不可或缺的一个工具。