基础养老金全国统筹的三大关键

揽金有道

然而基础养老金全国统筹是一项极为复杂的系统工程，需要顶层全面系统的设计，尤其是三大关键结点必须统筹攻坚。
                        林治芬
[基础养老金全国统筹是一项极为复杂的系统工程，需要顶层全面系统的设计，尤其是三大关键结点必须统筹攻坚]
从上世纪90年代我国政府就多次提出要提高养老保险统筹层次，2010年《社会保险法》规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹，2012年《社会保障“十二五”规划》提出基础养老金全国统筹，2012年“十八大”、2013年十八届三中全会、2015年十八届五中全会均提出基础养老金全国统筹，至此我国基础养老金全国统筹已跨越争议进入落实阶段。
然而基础养老金全国统筹是一项极为复杂的系统工程，需要顶层全面系统的设计，尤其是三大关键结点必须统筹攻坚。
统账分管
社会统筹和个人账户相结合（统账结合）是我国在上世纪90年代经济体制改革后吸取国际经验而确立的基本养老保险制度模式。但这项改革迄今仍是一个半拉子工程，只是收入方分开了20%的单位统筹缴费和8%的个人积累缴费，而支出方仍是混账管理，以至于全国无人知晓每年的养老金支出中有多少来自于统筹基金，又有多少来自个人账户基金。因此我国基本养老保险的社会统筹与个人账户的关系，从学界到政界至今尚未统一认识，名义账户影响广泛，甚至回归现收现付等声音也不时萦绕于耳。
如今决策层已经明确全国统筹的是基础养老金，亦即个人账户养老金不实行全国统筹，这就意味着现行混账管理的基础养老金和个人账户养老金势必要分账管理，此事兹大，关系到我国基本养老保险制度模式。
从养老保险理论看，社会统筹近于“税”，归缴纳者公共所有，实行代际养老，依据“费率=赡养比×替代率”原理实行当年收支平衡。而个人账户属“费”，归缴费者个人所有，实行自我养老，依据精算原理实行个人缴费期和领取期的长期平衡。对社会统筹和个人账户这样两种性质不同且运行规律也不同的基金实行分账管理，符合理论规范和客观规律，也是世界银行倡导的多支柱养老保险制度模式的具体实践，更适合中国养老保险制度长期可持续发展。
实施统账分管最重要的是在基金收入方分账的基础上，将养老金支出方也分开为统筹和个账各自负担。
假设基本养老金目标替代率为58%，其中30%基础养老金由统筹负担，剩下28%养老金由个人账户等负担，这样统筹基金就不是负担全部的养老金了。2014年我国城镇企业基本养老保险的赡养比是33.66%，按照30%目标替代率，则统筹费率为33.66%×30%=10.1%，即10.1%的社会统筹费率便可满足支付。从长期看，我国老年人口赡养比2020年为23.77%，2025年为29.46%，按照30%替代率计算，未来十年我国基础养老金10%费率应可平衡，稳妥起见，12%的费率应有余地。如此比现行20%统筹费率降低了8个百分点，可有效减轻企业养老保险负担，并统一了与灵活就业人员的统筹费率。
可能有人会问，现行20%的养老保险统筹费率尚且要财政补助，如果降为12%岂非缺口更大？我们不要忘了，2014年全国城镇职工基本养老保险基金累计结余31800亿元，扣除同期财政累计补助18756亿元，基金累计净结余13044亿元。只是因为统筹层次低，才造成了结余地区基金大量沉淀和缺口地区巨额财政补助的并存！于是形成了财政补助缺口地区，缺口地区的劳动力流向发达地区，发达地区缴费结余存银行贬值，实际是财政资金流向银行，让资本获利。实现全国统筹，则财政每年可省却3000多亿元资金补助，更重要的是适应了劳动力的自由流动，有助于养老保险制度持续运行。
当然，实行统账分管后，基础养老金超过30%替代率以上的部分（更多是转制成本）应由政府负担。对此政府应锁住制度转轨的终结时点（如企业养老保险建立的1997年），将应由政府承担的历史责任固化下来，通过国有资产收益转移以及预算控制等方法逐步予以化解。虽然也是财政支付，但与现行财政补助一本糊涂账不同，而是将政府和企业的责任区分开来，从而切断旧制度向新制度的无限蔓延，促进新制度成长。
央地分责
基本养老保险统账分离后，其基金收支还必须在中央和地方各级政府间划分。
首先，国际经验显示代际养老的统筹基金多由中央政府承担，以便于劳动力流动就业，实现保基本和社会公平的目标。我国基础养老金全国统筹，即是由中央政府负责社会统筹基金收支。
其次，完全积累的个人账户基金（包括职业年金等），因其产权清晰、投资增值等特点，应尽力贴近基金所有者。当然为了规避投资风险，也应有一定的规模。在我国现实情况下，完全由缴费者个人自主决定个人账户养老保险基金投资运作现阶段难以实现，可由市级政府组织实行参保者集体委托代理式管理。如果参保者认为市级机构不具备基金运作能力，那么也可由参保者集体决议委托其他机构管理。在目标替代率、费率、缴费年限、退休后余命等参数既定条件下，个人账户基金的运作利率成为其管理的主要目标。
再次，过渡性养老金的管理较为复杂，既需有一定的空间范围调剂，也须一定的道德风险管控，因此由省级政府管理较为适宜。
如此，中央负责30%替代率的基础养老金，匹配以10%的统筹费率；省级负责过渡性养老金，匹配以2%统筹缴费；市级负责个人账户养老金，匹配以8%个人缴费；省市两级养老金替代率合计为28%，这样各级政府各负其责，共同实现基本养老保险58%的目标替代率。如此既能保证退休人员基本生活待遇，也符合国际惯例，还可实现中央和地方共担、共管，从而保证基础养老金全国统筹顺利实施。
制度整合
长期以来，我国一直按不同人群设计不同的养老保险制度，虽然今年机关事业单位养老保险并轨，但仍与城镇企业和城乡居民三项基本养老保险并存，各自单独核算，自负盈亏。由于各项制度覆盖人群的年龄构成和基金来源不同，故各项制度的养老负担、待遇水平等也不同，既有悖社会公平，又不利于劳动力流动就业和创业，也影响制度的可持续性。
另外，三项基本养老保险制度同属社会保险，共同遵从大数定律，覆盖群体范围越大，成员之间对冲风险的效果越好，基金抗风险能力越强，这为养老保险制度整合提供了必要性和可能性，也为基础养老金全国统筹提供了技术性保障。
养老保险制度整合首先是明确其人员范围。理论上基础养老金全国统筹的人员范围可有五种考虑：①城镇企业职工；②城镇职工，将机关事业单位和企业一并考虑；③城镇就业群体，在城镇职工基础上增加灵活就业和农民工等就业人员；④城乡就业群体，以就业为标志，将城镇和农村所有就业群体全盘纳入统筹范围；⑤全部适龄国民，面向全体适龄国民，不论就业与否，也不分就业形式、就业行业、就业地点，全部覆盖。
从现实考虑，城镇企业基本养老保险制度历经18年，相对成熟，历史负担最重，其统筹要求最为迫切，因此第一步应以城镇企业职工为全国统筹范围更具可行性，之后再据实施情况逐步推进。
养老保险制度整合还有一个关键技术性问题，即基础养老金待遇计发基数的调整。
关于基础养老金待遇计发基数，1997年26号文件规定是统筹地区的社会平均工资。由于所有人均按一个平均工资计发基础养老金，导致高工资者利益受损，低工资者利益增加，形成负向激励，造成养老保险缴费收入减少。因此国家在2000年完善城镇社会保障试点中纠正了这一做法，进而在2005年38号文件中将其改为地区在岗职工平均工资和个人指数化月平均工资的平均数，从而在一定程度上缓解了养老保险负向激励的问题。但对于不同工资水平的参保者，其“削高补低”的逆向调节问题仍然存在，多缴多得的原则仍然没有落实。而且，就业地和退休地工资水平不同也导致养老保险关系转移困难。
基础养老金全国统筹后，按照什么基数计算基础养老金？笔者提出，对所有参保者均由其本人在地区平均工资30%~300%之间自主选择一档按其缴费，并以个人整个缴费期的月均缴费工资为基数计发基础养老金，这既有利于多缴多得的正向激励，也因个人缴费记录的可得性而便于实施，并可实现养老保险关系无障碍转移，还有利于参保者关注养老保险制度并增强其监管，最终实现养老保险制度的便携性和可持续性。为规避“保富不保贫”的问题，可在待遇计发系数上调整，低收入者系数稍有调高；高收入者系数适当调低。
统账分管、央地分责、制度整合这三大战役将保障基础养老金全国统筹的实施，进而全面完善中国基本养老保险制度。2014年人力资源和社会保障事业统计公报显示，我国城镇职工基本养老保险基金已出现当期缴费收入不抵当年支出，这警示决策者，基础养老金全国统筹必须全面设计，周密部署，果断施行，以防地方及相关利益方的反制预备，减少改革的负面影响。
（作者系南京财经大学公共管理学院教授）
<p>（责任编辑：罗浩 ）