证监会多位高官落马成风暴眼

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证监会变革
■王兆寰
2015年，乃中国资本市场多事之年。A股适逢百年不遇的杠杆牛，随后遭遇瞬间崩塌，再到轰轰烈烈的多部门联手救市，这一年，中国股市经历了大喜大悲，而监管者证监会更是经历了前所未有的忙碌和罕见的人事震动。
股灾后，反腐风暴越刮越烈。证监会以原副主席姚刚、原主席助理张育军为代表的多名高官纷纷落马，证监会内部的腐败暴露无遗。在两个月内，李超、方星海两位新副主席空降，证监会以最快时间完成“重组”。
在市场人士看来，权力过大且集中，就会加大市场的寻租空间，滋生腐败的土壤，证监会改革势在必行，简政放权必须进行。年初，被证监会列为头等大事的注册制因为股灾的到来而被迫中断进程。在反腐的大背景下，证监会已经没有退路，已经到了不得不放权的时刻。只有注册制才能将证监会解放出来，将证监会从过度监管中解放出来。
临近年关，全国人大常委会已通过授权国务院启动注册制，注册制真的来了。注册制下，证监会将不再进行新股的实质性审查，会进行形式上的备案。
2015年，是证监会的转折年。2016年，将是一个全新的开始。
监管风暴漩涡
2015年上半年，A股市场可谓变幻莫测。上证综指自3258.63点涨至4月底的4572.39点，随即稍作回调后继续发力上行，在6月份创出新高，沪指冲上5178.19点。随后3个月遭遇罕见的股灾，创出年内新低2850.71点。
从火爆的牛市，到千股跌停，再到持续多日的跌停，股民们怨声载道，割肉的割肉，斩仓的斩仓。7月初，在证监会、证金公司、央行等多部门配合下，联合救市行动打响。随后经过几轮回合，市场逐步企稳且人气回升。
值得注意的是，就在市场略见起色之时，金融系统的反腐风暴正式打响，且逐渐升级。证监会多位高官的落马，无疑成为风暴眼。
继4月份证监会第六届发审委委员胡世辉因严重违纪违法被开除党籍、公职后，6月份，证监会原发行监管部处长李志玲因配偶违规买卖股票被予以行政开除；8月份，证监会投资者保护局原局长李量利用职务上的便利为他人谋取利益，收受贿赂，被开除党籍、开除公职。
10月，证监会原主席助理张育军涉嫌违纪，接受调查。11月，证监会原副主席姚刚涉嫌严重违纪，接受组织调查。
一年下来，共有5名证监会官员落马，其中，有发审皇帝之称的姚刚的下台将此次监管风暴推向高潮。两个月一个干部涉嫌违纪被调查的频率，且级别逐渐升高，有网友更是调侃，如此大的反腐力度也是醉了。
9月，国家外汇管理局副局长李超正式调任中国证监会副主席。10月底，中央财经领导小组办公室国际经济局（四局）局长方星海赴中国证监会报到，被任命为证监会副主席，两位新领导的到来为证监会输入了新鲜血液。至此，证监会人事重组完毕。
市场的监管者成为腐败的根源，其原因何在？监管者是否需要接受监管，一时间成为市场热议的话题。
在中国人民大学法学院教授刘俊海看来，种种腐败现象的出现，主要原因是资本市场法制不健全。金融领域的反腐对于投资者的保护是一件大好事，这无疑会引起市场乃至管理层反思。监管者监管市场，那么，监管者是不是也要被监管是一个问题。未来要通过进一步完善资本市场的法制，将权力关进法律的笼子。
事实上，证券系统的反腐工作一直是证监会着重强调的，更是维护市场“三公”的有力保障。2015年1月23日，证监会召开全系统党风廉政建设工作会议，党委书记肖钢指出，要敢于担当，真正把责任扛在肩上。
肖钢强调，监督执纪要动真碰硬，要坚持以“零容忍”的态度查处腐败案件，重点查处利用行政许可权、稽查办案权、行政处罚权和监管检查权进行权钱交易、利用非公开信息数据谋利、进行内幕交易和违规买卖股票等行为。
其中，切实加大对廉政风险较高的权力部门、关键岗位的监督力度，尤其是行政许可、稽查执法等跟市场直接相关的部门、岗位，以及证券期货交易所、全国股转公司、中国结算、中证金融等与市场联系紧密的单位。
在市场人士看来，证监会腐败的土壤更多是因为其强大的行政许可权，导致权力寻租的可能性增大，且没有监督。如果想将腐败根治，证监会体制必须改革。
北京问天律师事务所律师张远忠在接受《华夏时报》记者采访时直言：2015年涉及证监会的最大事件一个是股灾，另一个就是反腐。两者互为因果关系，如果没有大的股灾，就没有力度如此之大的反腐。
在张远忠看来，首先是分业监管，导致证监会单打独斗，在遇到重大事件之后，证监会无法采取有效的应对措施，一些问题本是证监会无法控制的。其次，证监会的独立性和权威性不够，很多措施还需和各部门协调与沟通，才能够运作下去。当然，股灾暴露了证监会更多的体制问题。
对于腐败问题，张远忠指出，这恐怕不单单是个人的问题，根本还是体制问题。一些官员权力在手，外在的环境会对其形成干扰，有时身不由己，有其无奈之处。
张远忠建议，证监会体制转变和职能转变的当务之急则是借此次股灾进行梳理和反思。如果经过这场灾难，头痛医头，脚痛医脚，未来还会出现问题。
肖钢曾直言：要把监管权力关进制度的笼子。加强对自由裁量权的规制，进一步简政放权、公开审批流程、强化内部流程控制、推进权力运行程序化和公开透明。加强重要基础性制度建设，健全选人用人管人制度，重视和加强干部轮岗，建立健全保障制度执行的工作机制。加强制度协同性与完备性，重点关注行政许可权取消下放后的制度安排，关注新成立部门的制度建设。
斩断寻租链条
可以看到，简政放权，进行监管创新，进一步转型，完善新股发行制度，推进注册制，有力剪断腐败链条，探索建立事中事后监管新机制，在2015年初就已经被证监会列入全年的工作计划。
今年6月中旬至7月初，股市经历了前所未有的暴跌，已经启动新股发行程序的28家公司暂缓发行，首发企业的初审会、发审会等会议也随之暂缓安排。进入12月，在市场恢复正常后，新股发行再次重启。
不过，这次IPO重启是与新股发行制度改革一起开始的。尽管在12月新股发行依旧按照旧的发行制度进行，但是，待新的发行制度正式修改落地后，将正式开启新一轮的IPO。
值得注意的是，此次新股发行制度改革，是证监会综合考虑市场各方面对于进一步完善新股发行制度机制的意见和建议，重点围绕解决巨额资金打新、简化发行审核条件、强化中介机构责任、加大投资者合法权益保护等事项进行的改革。
其中，按照以信息披露为中心的监管理念，突出发行审核重点，调整发行监管方式，严格执行《证券法》明确规定的发行条件，将一部分基于审慎监管要求而增加的发行条件调整为信息披露要求。
此外，强化中介机构监管，落实中介机构责任。建立保荐机构先行赔付制度，要求保荐机构在公开募集及上市文件中作出先行赔付的承诺。完善信息披露抽查制度，进一步提高信息披露质量。出台会计师事务所从事证券业务监督管理办法，进一步明确审计机构未勤勉尽责的认定标准，从严监管审计机构执业行为。
不仅如此，在11月底，为在发行审核权力运行过程中有效落实党风廉政建设和反腐败斗争的工作要求，更好地履行主体责任和监督责任，证监会制定并发布了《关于进一步规范发行审核权力运行的若干意见》（以下简称《意见》），进一步强化自我约束，接受社会监督。
《意见》针对现行发行条件过多过宽问题，研究取消《证券法》明确规定之外的首发和再融资发行条件，调整为通过信息披露方式落实监管要求，压缩审核权力项目和内容，从源头上减少寻租空间。
其中，针对市场反映的审核进度不透明问题，建立限时办理和督办制度，对各审核环节提出明确时限要求，在正常审核状态下（因政策原因停发或调整的除外），从受理到召开反馈会不超过45天，从发行人落实完毕反馈意见到召开初审会不超过20天，从发出发审会告知函到召开发审会不超过10天。
“对于提高发审环节效率与加强信息披露，特别是中介机构监管，证监会从以事前审批为主的机制到事中事后监管的转变，将是监管转型的必然选择，特别是在注册制即将推出的大环境下。”一位大型券商投行人士向记者如是说。
注册制倒逼转型
注册制从年初说了一年，临近年关，终于有了实质进展。
12月9日，国务院常务会议审议通过了拟提请全国人大常委会审议的《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定（草案）》。全国人大常委会审议通过授权决定后，国务院将根据授权，对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易股票的公开发行，调整适用《中华人民共和国证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，对具体事项作出相关制度安排。
证监会将根据国务院确定的制度安排，制定《股票公开发行注册管理办法》等相关部门规章和规范性文件，对注册条件、注册机关、注册程序、审核要求、信息披露、中介机构职责以及相应的事中事后监督管理等作出全面具体的规定，向社会公开征求意见后公布实施。
证监会相关负责人指出，注册制改革将坚持市场导向、放管结合的原则，建立以市场机制为主导的新股发行制度，强化事中事后监管；坚持法制导向，依法治市的原则，逐步形成市场参与各方依法履职尽责和维护自身合法权益的市场环境。
当然，注册制改革是一个循序渐进的过程，不会一步到位，对新股发行节奏和价格不会一下子放开，不会造成新股大规模扩容。
近日，《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用有关规定的决定（草案）》正式提请全国人大常委会审议。同时，中国证监会主席肖钢受国务院委托就草案内容作出说明。如果草案通过，注册制将会很快启动。
张远忠认为，注册制提速，意味着证监会行政职能转变的开始。淡化和弱化证监会的行政许可权，这样会进一步压缩寻租空间。注册制表面上看是发行制度的转变，实际上是证监会职能转变的一部分。
在张远忠看来，从证监会职能上看，监督管理应该是其核心职能，目前的股票发行等工作充当了很多非典型意义上的职能，证监会要为地方政府分忧，为其解困，还要维稳，这些不是证监会应有的职能，这些问题的解决则需要一个过渡期。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新则认为，改革一方面会遭遇既得利益集团的阻挠，有代价也有风险。如果没有股灾的话，注册制也不会很顺利。当然，如果没有反腐倡廉的深入，简政放权的大潮流倒逼改革，注册制改革也不会像现在这么快。
2016年即将到来，董登新指出，注册制下，新股的审核将实实在在地转交给交易所，证监会对此不再过问，证监会是形式上的备案，这将是最大的突破。证监会在节省了大量的人力和精力后，将加强事中事后对市场的监管，更多地尊重市场，加大对违法犯罪行为的打击，强化监管力度和信息披露，强化中介机构的监管，体现证监会对于市场的威慑力，提高对市场监管的效率。
<p>目前，证监会已经主动在改变自己，简政放权已在路上。注册制的落听是简政放权最实质的体现。