职工养老保险个人账户何去何从

清石怨

1997年建立的城镇职工基本养老保险，是社会统筹和个人账户相结合的制度，2014年由农村居民和城镇居民养老保险制度合并的城乡居民养老保险制度，也规定了个人缴费进入个人账户。这个制度是由政府津贴和个人账户组成，没有任何保险的性质，也冠以养老保险的名字，引起了与职工养老金水平攀比的舆论声音。
                        李珍 黄万丁
城镇企业职工的基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分构成。为了化解人口老龄化问题，个人账户实行基金积累制度。社会统筹基金由用人单位缴纳职工工资的20%形成，个人缴纳工资的8%进入个人账户，退休后养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。
20年过去了，企业职工基本养老保险个人账户的发展遇到了很大的困难，“十三五”规划提出完善养老保险个人账户，一是计息率可能提高，二是计发月数会增加，三是账户人账户余额用于共济而不是由子女继承。我们认为，如果将问题放在老年收入保障体制设计的高度和供给侧改革的环境中看，职工个人账户制度应从社会保险中分离出来，由职工个人决策，建立自愿性养老储蓄账户。
职工养老保险个人账户混合在社会保险中，理论上的困境是，个人账户是私有财产，不具保险性质，将它嵌于社会保险之中学理上不通。正因为共有私有产权混合，所以实践中没有人因为有个人账户制度的设计，而愿意努力工作且积极参保多缴费，因而个人账户的激励假想理论没有实现。
职工养老保险个人账户在实践中产生了更多问题：
第一，个人账户计息率低，造成职工权益受损，个人账户养老金水平低。个人账户资金从建账到个人领取养老金有几十年的积累期，但制度只给个人账户记入一年期银行利率，过去的十几年年平均工资增长率为13.41%，计息率仅为2.66%，这就意味着一个按社会平均工资100%缴费18年（1997~2014年）的人，其个人账户只积累了46146元，如果是男职工，此时退休每月从中只能拿到332元；如果是女职工，每月则更是只能拿到236.65元。
第二，无论选择积累制还是名义账户制度，我们都会面临许多很难克服的问题。
如果选择积累制度，即做实个人账户，我们不能确认转制成本是多少，也不能确认政府是否有能力支付转制成本，即使政府能够支付转制成本，我们不能保证账户资金的收益率盯得住工资增长率，或者说账户的积累能保证养老金有效提供保障。
如果选择名义账户制度，计息低则账户持有人受损，计息高则下一代受损。职工养老保险制度是从劳动保险制度演变而来，劳动保险制度是下一代为上一代养老，而职工养老保险是企业缴费为上一代养老、个人缴费承担一部分为自己养老的混合制度。这一制度转变需要转制成本，由于政府没有负担转制成本，同时也由于中国从计划经济向市场经济转型，大量前国有企业职工对制度所尽义务较低；还有就是为了社会和谐的目标，政府放宽要求，许多人得以尽较少的义务获得了养老金领取的资格，所以用人单位的缴费不足以支付已退休人员的养老金，原本设想积累起来的个人账户被用于当期养老金发放，因而个人账户空账运行，到2014年个人账户只有5001亿元的实际资产，而空账额度达3.5973万亿元。这是每年社会舆论都关注的焦点。
因为空账运转受到批评，政府曾打算做实个人账户，结果因种种原因失败了，所以近几年政府打算干脆将个人账户做成名义账户即计账制度，允许个人账户上没有资金积累。作为一种制度而不是权宜之计。
问题是：个人账户如何计入利息率？还像以前一样按一年期银行利率计息的话，参保人是受损的，并且个人账户养老金水平低下；如果计入较高利息，那么制度很快会积累大量的负债。与社会统筹不同，个人账户上的负债是硬约束的，未来不可能通过计算公式的调整减少养老金的支出，这意味着届时在职一代的负担会更重，会拖累中国经济的发展。
有学者提出按照生物回报率（工资增长率与人口增长率之和）计算。根据我们的测算，如果自2015年开始年计息率为8%，同时假设经济增长在2020年、2030年和2035年之前对应时段年平均为7%、5%和3%，则2035年全制度个人账户累计记账规模将达到47.17万亿元，占当年GDP的比例为26.15%，2035年当年应计利息占当年GDP的比例就有2.1%。
第三，完善个人账户的设想会产生更多的副作用。
依据财政部门的意见，完善个人账户的设想主要包括“完善个人账户计账利率、随预期寿命延长调整计发月数、完善账户余额继承政策”。
目前批评计息率低的声音较多，完善计账利率是否可以理解为提高计账利率？提高计息率对账户持有人有利，但会增加制度的负债，必然由下一代偿还；现行政策的月除数远远低于退休后真实的生存余命，个人账户资金计发完后，制度从社会统筹基金给退休人员补发个人账户养老金，这也是参保人不关心个人账户的原因之一。例如男性60岁退休时个人账户月除数是139个月，而实际的生存余命长一倍都不止，未来的改革可能将月除数增加到270个月左右，这就意味着个人账户养老金的水平因此会比目前的水平下降一半；目前的政策是当账户持有人过世时账户的余额可以继承，法律也有相关规定。当下的政策是，退休后，人还在个人账户的钱没了可以吃社会统筹的，即别人子女的贡献，而钱还在、人没有了则由自己的子女继承这笔钱，这是合法不合情理的政策。
“十三五”规划考虑改变这种情况。如果将来个人账户不可以继承，则我们可以预测，个人账户设立之初的“激励因素”会进一步消减。
第四，企业职工养老保险的示范效应引起老年收入保障领域更多的混乱和新的不平衡。
1997年建立的城镇职工基本养老保险，是社会统筹和个人账户相结合的制度，2014年由农村居民和城镇居民养老保险制度合并的城乡居民养老保险制度，也规定了个人缴费进入个人账户。这个制度是由政府津贴和个人账户组成，没有任何保险的性质，也冠以养老保险的名字，引起了与职工养老金水平攀比的舆论声音。
从保障的角度看，90%的参保人选择每年缴费100元，不可能成为一个有效的保障制度。2014年底分别建立了事业单位养老保险制度和公务员养老保险制度，为了所谓公平，这两个制度也是由社会统筹和个人账户组成，费率结构也与职工相同，不同的是事业单位职工的个人账户像居民养老保险个人账户一样，是有资金积累的，而公务员养老保险个人账户是记账制度，是名义账户，公务员养老保险个人账户的计息率是“考虑工资增长、物价”等因素计入。
现在四个养老保险是在公平的名义下建立的，居民和事业单位职工的个人账户是有基金的，这笔资金会不会市场化投资，收益如何，还是未知数；即使有一天市场化运营了，收益不错，那也是账户持有人的风险收益，而公务员的个人账户收益率则是旱涝保收的。从目前的政策表述看，企业职工和公务员个人账户的计息率还是不同的。新的问题是，以公平的名义建立的制度会造成新的不平衡。
综上所述，企业职工养老保险中的个人账户问题已经不再是选择实账和空账的问题，只有将其从社会养老保险中分离出来才能彻底解决问题。
职工养老保险个人账户从社会养老保险中分离出来，让参保人建立自愿性储蓄养老制度，会减少因政府干预产生的扭曲，会对多层次养老金制度的健全产生正面影响；会使职工养老保险个人账户摆脱“实账空账”的纠结；会对其他制度产生示范效应，城乡居民养老保险中个人账户的取消，则可使该制度回归老年津贴制度，保障水平的攀比可以消除；事业单位职工养老保险个人账户的取消，会降低当期的人力成本，也可以避免因基金收益率低带来的效率损失；公务员养老保险个人账户取消，则避免了计息率设置不当引发的社会问题。
2015年12月21日闭幕的中央经济工作会议要求社会保险适当降低费率以适应供给侧管理，社会保险五个险种，养老保险费率为工资的28%，医疗保险为8%，失业保险为2%，工伤保险平均为0.75%，生育保险不到0.5%。除了养老保险，其他险种即使降低费率也不可缓解人力成本高的疼痛。如果将养老保险个人账户8%的费率从强制性保险中剥离开来，是能有效降低强制性人力成本的。当然，个人账户的分离要以制度的其他参量改革来配合，不然制度的收支平衡就会出问题。
<p>（李珍系中国人民大学社会保障研究所所长，黄万丁系中国人民大学社会保障研究所博士研究生）