欧洲银行业联盟大局已定分歧难消

曡镜烃

根据2014年欧洲议会换届选举前通过的一系列法案，欧洲银行业联盟核心框架由“三大支柱”组成：单一监管机制（SSM）、单一清算机制（SRM）和共同存款保险机制（DGS）。欧洲央行已于2014年11月正式承担起单一监管职能，SRM也将在2016年初生效。据欧盟委员会最新提案，欧洲共同存款保险制度将分再保险、共同保险、全保三步走方案，预计2024年完成。
                        欧盟各国在存款保险制度安排方面差异较大。多数国家是“事前融资”模式，而奥地利、意大利和英国等采用“事后融资”模式，德国在强制性存款保险计划之外，还建立了自愿性存款保险计划作为补充。这让共同存款保险机制的推进举步维艰。
罗 宁
欧债危机中主权债务与银行业风险的螺旋升级导致救市举措一而再再而三，成员国却在深渊中一陷再陷，这让欧洲创巨痛深。为此，欧洲最终决定成立银行业联盟，以超国家层面的金融政策来化解风险。前不久，欧盟委员会就如何完成银行业联盟建设再次展开讨论，并提交了一份建立欧洲共同存款保险制度的提案。然而，正如此前的诸多讨论，欧元区成员国在共同存款机制上分歧显著。欧洲银行业联盟前景充满变数。
根据2014年欧洲议会换届选举前通过的一系列法案，欧洲银行业联盟核心框架由“三大支柱”组成：单一监管机制（SSM）、单一清算机制（SRM）和共同存款保险机制（DGS）。欧洲央行已于2014年11月正式承担起单一监管职能，SRM也将在2016年初生效。据欧盟委员会最新提案，欧洲共同存款保险制度将分再保险、共同保险、全保三步走方案，预计2024年完成。
从2012年欧盟委员会前主席巴罗佐正式提出银行业联盟概念，到 “三大支柱”取得初步成果，欧洲银行业结成联盟似已是不可逆转的大趋势。但具体来看，联盟三大支柱在实施过程中均可能面临诸多问题。
首先，单一监管机制有利于加强银行监管，但也可能引发新风险。
一方面，目前欧洲央行的“单一监管”主要针对大型银行，这种折中妥协方案虽更容易为各成员国所接受，但由此带来了监管漏洞。金融行业各机构之间紧密的资金链、权益链关系异常复杂，即便小型银行也可能带来系统性风险。让中小银行游离于单一监管机制之外，既可能加大欧元区金融市场的不确定性，监管不足，也可能使中小银行在未来的市场波动中遭遇较大冲击。此外，以银行资产规模大小评判系统重要性的标准也可能有失偏颇。规划欧洲银行业联盟涵盖范围应考虑多方面因素，包括欧盟与成员国监管层的信息不对称、各自的优劣势、成本与风险最合理分配，竞争扭曲最小化策略等。
另一方面，欧洲央行较苛刻的监管标准也使接受其直接监管的大型银行经营发展面临较大压力。为了消除市场对欧洲金融及经济健康程度的担忧，欧洲央行执行“单一监管”职能后，对区域内大银行多次施加压力，要求改善资产负债表质量。近期爆出预亏的德意志银行在2014年4月就被要求增列15亿美元第一类资本。2015年初，西班牙桑坦德银行启动了增资行动，通过出售新股募集75亿欧元资本。除了想方设法增资之外，一些欧洲大型银行在经营压力加大的情况下，也以收缩业务的方式削减资产，还引发一轮裁员潮。
其次，单一清算机制仍偏“理想化”，让成员国放权是实施难点。
单一清算机制提供了集中处理大型银行问题的办法，但实际处理流程的复杂程度远非看起来那么简单，参与“单一清算”的金融机构，未来面临的选项并不乐观。
一是规模仅550亿欧元的清算基金形式大于实质。对负债上万亿的金融机构如德意志银行、BNP巴黎银行而言，一旦出现市场恐慌甚至挤兑，远不足以稳定储户、投资人的信心。事实上，即便德国商业银行、区域性Landesbanken这样的负债约几千亿欧元的金融机构，单一清算基金仍如杯水车薪。二是对进入清算程序的银行，清算过程中对债权的冻结可能中断银行的短期资金循环，加大风险，甚至造成系统性金融风险。但如不冻结债权，除非提供政府或公共担保，否则借款人就会将资金撤走，同时也不会提供新资金，银行短期资金循环仍然会出问题。
最关键的环节是对银行资产评估及处置问题。进入清算程序后，由于银行前景及资产实际价值充满变数，准确评估困难重重。最终判断取决于很多因素，比如评估时采取的基准原则，危机会在多久过去，银行资产能否迅速变现。欧元区成员国能否放权，让单一清算机制决定问题银行的资产评估及最后的处置，尚有较大不确定性。考虑到银行破产对当地经济、金融市场的诸多负面影响，成员国可能不会轻易同意单一清算机制对当地银行处置决定。
再者， 欧盟各国在存款保险制度安排方面差异较大。多数国家的存款保险计划根据需要覆盖的存款总额设立了一定限额的预付储备金，即“事前融资”模式，而奥地利、意大利和英国等仅采用“事后融资”模式，包括德国在内的一些国家在强制性存款保险计划之外，还建立了自愿性存款保险计划作为补充。对待存款保险制度的安排差别及观念差异，让共同存款保险机制的推进举步维艰。
近期欧盟委员会提交的建立欧洲共同存款保险制度的提案，拟从2017年起在7年内逐渐将各成员国独立的存款保险机制转变成欧洲共同存款保险制度。提案指出，一个成员国的存款保险机制无法抵御大规模金融动荡，欧元区统一机制将为维护金融稳定提供有力保证；提案将提供充分的时间逐渐实现风险分担，确保平稳过渡。但以德国为代表的部分成员国担心，欧洲共同存款保险制度将推倒保护各国银行业免受别国金融市场动荡波及的防火墙，迫使本国储户为其他国家脆弱的银行系统买单。两个月前，德国联邦议院通过了敦促政府不接受欧洲共同存款保险制度的议案。
值得关注的是，受欧洲政治关系、成员国利益关系、资金关系等多重因素限制，“三大支柱”并未同步推进，不健全的联盟机制无法真正切断银行和主权债务之间的双向负面影响，这不仅在维护金融稳定上难以产生实效，甚至还会带来诸多问题和风险。而目前在接受欧洲央行直接监管的大银行与主要仍受成员国监管的中小银行之间，因不同监管标准诱发的监管套利行为也可能引发新的风险，不得不防。
<p>（作者系经济学博士，青年经济学者）