地方债限额管理意见出台 可随经济状况变动

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继去年8月全国人大批准2015年地方政府债务限额为16万亿元之后，1月11日，财政部网站公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(下称《意见》)，首次披露各级地方政府债务限额确定的流程及考虑因素，并系统阐述了如何建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。
                        地方债限额可随经济状况变动
陈益刊
[经全国人大批准，2015年全国地方政府债务限额为16万亿元，其中2014年底地方债务限额为15.4万亿元，2015年新增债务限额为0.6万亿元。]
继去年8月全国人大批准2015年地方政府债务限额为16万亿元之后，1月11日，财政部网站公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(下称《意见》)，首次披露各级地方政府债务限额确定的流程及考虑因素，并系统阐述了如何建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。
长期观察地方债的上海财经大学副教授郑春荣对《第一财经日报》记者表示，《意见》实施影响深远，国务院确定地方政府债务限额意味着地方举债有了“天花板”，但限额内举债期限结构、发债时间等由地方决定，地方举债又不失灵活性。
《意见》提出，在经济下行压力大的特殊情况下，可由国务院提请全国人大常委会，适度扩大当年新增债务限额。《意见》最后强调，要切实发挥规范地方政府债务管理对“稳增长”和“防风险”的积极作用，推动各项政策措施落实到位。
债务总限额“具体情况具体分析”
根据《意见》，中央对地方政府债务余额实行限额管理，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额。
比如，经全国人大批准，2015年全国地方政府债务限额为16万亿元，其中2014年底地方债务限额为15.4万亿元，2015年新增债务限额为0.6万亿元。
地方政府债务总限额，是由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，但在特殊情况下新增债务限额可以增减。
《意见》称，在年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。
郑春荣表示，这种特殊情况很少见，只有在发生经济危机时，才会在年中调整预算。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对本报记者表示，这一特殊情况也表明，当经济形势好转时，存量债务不会一直攀升。
去年底结束的中央经济工作会议提出，2016年及今后一个时期，积极财政政策要加大力度，阶段性提高财政赤字率。不久后，财政部部长楼继伟公开表示，2016年初步计划中央和地方都要增加赤字。
根据《意见》，在债务限额分配方面，在全国人大批准的债务限额内，国务院(具体操作为财政部)分配各省(区、市)债务限额数字。经省级人大批准后，省政府(具体操作为省级财政部门)分配各市县债务限额数字。
《第一财经日报》记者统计发现，目前20多个省级政府已经公布了债务限额数字，多数省级政府也披露了市县债务数据。
防风险、化解存量债务并举
《意见》专辟一章，谈建立健全地方政府债务风险防控机制，内容主要包括三个方面：全面评估和预警地方政府债务风险、抓紧建立债务风险化解和应急处置机制、健全地方政府债务监督和考核问责机制。
本报记者发现，在债务风险预警评估方面，《意见》内容与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“地方债43号文”)相似，评价指标仍主要聚焦债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等。对债务高风险地区，进行风险预警。
根据财政部初步测算，2014年末地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控。但一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。
在债务风险化解处置方面，地方债43号文强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。而《意见》则首次明确，各省(区、市)政府要对本地区地方政府债务风险防控负总责，确保不发生区域性和系统性风险。
在债务监督和问责机制方面，《意见》明确了人大、财政部门、审计部门各自职责。其中，地方政府主要负责人要作为第一责任人，切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。对地方政府防范化解政府债务风险不力的，要进行约谈、通报，必要时可以责令其减少或暂停举借新债。
《意见》最后一章谈如何妥善处理存量债务方面，一些新举措被首次提出。
比如，对政府存量债务中属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还，暂时难以压减的可用财政资金先行垫付，并在以后年度部门和单位预算中扣回。
另外，《意见》称，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过3年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
<p>这也是官方文件首次明确3年左右时间完成置换债券工作。这意味着，国务院准备用3年左右时间置换14.34万亿元的地方政府存量债务。而2015年财政部已经下达3.2万亿元置换债券额度，因此用两年左右的时间地方将置换剩余的11.14万亿元存量债务。