高西庆谈资本市场法治化：只管能管的部分

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风雨二十余年的我国资本市场，如何落实政府工作报告提出的“推进股票、债券市场改革和法治化建设”？又如何在五年中创造条件，实现“十三五”规划纲要草案提出的目标：“创造条件实施股票发行注册制，发展多层次股权融资市场”？
                        风雨二十余年的我国资本市场，如何落实政府工作报告提出的“推进股票、债券市场改革和法治化建设”？又如何在五年中创造条件，实现“十三五”规划纲要草案提出的目标：“创造条件实施股票发行注册制，发展多层次股权融资市场”？
3月7日，呼吁注册制已有二十年，曾参与中国资本市场创建，先后担任证监会首席律师、发行部主任、副主席的高西庆，接受了上海证券报记者的独家专访。
作为审议政府工作报告和“十三五”规划纲要草案的全国人大代表，作为清华大学的法学教授，也作为中国资本市场的开创者、参与者、见证者，他从市场运行的本质、机理和逻辑出发，给出了关于资本市场改革和法治化的建议。
注册制的推出并没有“那么简单”
谈起注册制，高西庆脸上挂着爽朗的笑容：“三中全会内容一公布，很多人给我打电话，说你鼓吹了20年的注册制终于写入最高层级文件了。”
十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。
今年提交全国人大审议的“十三五”规划纲要草案则提出，创造条件实施股票发行注册制。
在高西庆看来，注册制的推出并没有“那么简单”，迫切需要疏通机制、理顺体系。
在回答记者如何为注册制创造条件这个问题时，这位爽快的法学教授直言，“中国是否搞注册制？注册制怎么搞？这不是证券系统单独一个法律能够解决的问题，它和我国整个市场经济体系有关，和整个宏观公共治理机制有关，对应于我国的政府治理、公共治理体系。”
他呼吁，建立更有利于市场之手发挥作用的制度规则，让市场在资源配置中起决定性作用真正落到实处。
对于目前政府大力推行的简政放权、列负面清单的做法，高西庆为之叫好，认为这是潜在的巨大改革红利，希望尽快落实、推进。他认为，任何一个有权力的机制都有产生贪污腐败、权力寻租的可能性，权力越大，寻租空间也越大。
据他多年的观察，在简政放权领域，“中国证监会做得不错”，过去十几年里证监会的行事和思维方式正逐渐往市场化方向走，尤其是最近几年推进的将事前审批向事中、事后监管转型成效显著，但是还存在不足之处。“最后一层窗户纸一定得捅破”，高西庆斩钉截铁地说，证监会的一些权力必须下放。
在华尔街做过律师的他，自然而然地拿美国资本市场给记者举例。他说，美国资本市场绝大多数人压根说不上美国证监会5位委员的名字，这是因为美国证监会的职能与警察类似，只有稽查执法的权力，没有发行审核的权力。在他心目中，只有达到这一点，才叫真正的注册制。
从这个角度讲，我国的发行审核权若能从证监会转移到交易所，并非市场某些声音评论的“换汤不换药”，而是一种更有效的市场激励机制。高西庆也建议，在现有的体制内，交易所的独立性理应更强一些。
同一日，在外资投行工作多年的全国政协委员、工行副行长张红力提交提案建议，充分发挥证券交易所的优势，尽快着手证券交易所的公司化改革，使其作为一个独立的公司制机构，参与市场竞争。
管住侵害中小投资者的行为
自我评价为知识分子的高西庆，坦言自己在做官员时，力行透明。
他认为，这个市场之所以能够存在，能够公平有效地运行，就是在于信息对称和信息透明，要让各参与方了解市场，尤其是了解对市场变动影响巨大的情况。在现阶段，拥有较大行政权力的证监会有必要让市场参与者知道其监管思路。
新任证监会主席刘士余在两会期间接受媒体采访时表示，他的首要任务是监管：依法监管，从严监管，全面监管，只有监管才能保证改革的措施顺利实施。
高西庆也给出了自己的看法，他认为，证券监管部门绝不能以指数高低作为判断自己工作成绩的标准，因为维持指数和执法原则这两个功能是冲突的。证券监管部门的最终目标只有一个，就是维护市场秩序，保护中小投资者权益。
“在做好投资者适当性管理的前提下，只需要能够管住侵害中小投资者的行为，到这为止再往上别管。”高西庆反复说。
人类的创造性是无限的，而监管是有限的。——这是高西庆年轻时在杜克大学法学院学到的一句话。
“以你的有限去对付市场的无限，是必定输的，你就只管能管的部分。你能管的部分是什么？”高西庆认为，英美法系用上百年的经验罗列出了所有可能对较多的人造成影响的事情，我国可以借鉴。
而且，对于这“能管的部分”，高西庆主张用严律，用效能高、覆盖广的执法体系保证市场的公平公正秩序。
用严罚威慑违法违规
2010年6月，国际证监会组织发布《证券监管目标和原则》。这一文件被各国证券监管者视为“宪章”。这份文件指明了证券监管的三项目标：一是保护投资者利益，使其免受误导、操纵或欺诈；二是通过对市场操纵等有悖公平的不正当交易行为的及时发现、制止和惩罚，确保市场的公平、高效和透明；三是减少系统性风险。
“毋庸讳言，这三项基本目标，都需要强有力的稽查执法来保障。”
酷爱骑行的高西庆用道路交通跟记者举例说，以前，北京的道路上有不少超速、闯红灯的车辆，是因为驾驶者认为被警察抓住处罚的几率很低。现在，随着电子眼的普及，敢于公然违法的已不多。但是与美国等发达国家相比，国内交通违规现象还是较为普遍，因为交警的力量还是偏弱。
“这个道理与证券监管是一样的。”高西庆说，与发达市场国家相比，我国证监会稽查执法力量严重不足，不能满足日益繁重的执法任务。
实际上，近年来我国稽查执法的力度、强度都在增加。2015年证监会对767个机构和个人作出公开处理，同比增长1倍以上，涉及罚没款金额达54亿余元，相当于此前十年罚没款总和的1.5倍。
高西庆认为，不能仅从绝对值来比较。欧美资本市场基本经历了漫长的自下而上的改革发展过程，历史上有大量的严苛的处罚案例，市场已经被威慑到，因此敢于冒险去进行内幕交易、操纵市场的人或机构要少得多。而我国资本市场还处于发展初期，在初期阶段监管部门应该下全力，以近乎“矫枉过正”的姿态去努力打击市场的违法违规行为，整肃市场风气。
<p>“这就跟开车一样，大家在严罚的威慑下都老老实实地遵从交通规则，按照既定路线走，久而久之道路就顺畅了。”高西庆用简单的道理来寄托对资本市场的期望。