南昌市教育督导的“督政”和“督学”的对策研究
杨光宠
我国现行的教育督导制度是伴随着国家的改革开放和教育改革发展起来,并逐步完善的一种行政管理和行政监督机制,是现代教育行政管理不可缺少的重要组成部分。
为了全面了解自上个世纪九十年代以来开始重建的南昌市教育督导制度运作情况及其现状，推动我市基础教育的改革和发展，成功实施素质教育，笔者通过各种途径，对南昌市的教育督导工作进行了调查。
一． 南昌市教育督导工作的回顾和现状
1南昌市各级教育督导机构是1990年以后恢复和重建的，全市现有的专职.兼职的教育督导和督学40人。
2．20世纪90年代初期，南昌市教育督导室对包括南昌市实验中学在内的几所学校进行了办学水平的综合评估。
3自20世纪90年代以来，各级督导机构以监督.指导.评估.验收等方式不间断地对我市的中小学进行了”两基“(基本消除青壮年文盲,基本实现九年义务制教育)和”两全”(全面贯彻教育方针,全面提高教育质量)为内容的督导检查和评估验收活动。到20世纪末，我市基本普及了九年义务制教育，我市人口的文盲率（15岁到15岁以上不识字或识字很少的人口占总人口的比重）已从第四次人口普查的14.8%降至现在的4.48%。十年的督导活动锻炼了督导队伍，扩大了督导的权威。
4．从2001年起，我市对“两基”已达标的区（县）进行了“两基”复查年检和省级抽查。截止到2003年，我市已有6个主要涉农县（区）通过了省政府“两基”复查年检；2003年市督导部门对南昌县.青山湖区的”两基”巩固提高工作进行督导检查;2004年,还对红谷滩新区.高新技术开发区.南昌经济技术开发区进行专项督导检查,为我市学校网点的合理布局提供参考依据。
5.为有效遏制农村中小学辍学率攀升势头，全市积极开展了农村初中“控辍”专项督察活动，促进了县.乡政府依法治教的工作力度,强化了县级教育部门对学籍的管理,使农村的流生得到了有效的控制。2002年以来，我市农村初中辍学率明显下降，2004年这项指标为2。66%。
6.2003年12月,市督导部门组织有关人员代表市政府对南昌县.进贤县.安义县.湾里区和青山湖区进行了”以县为主”的管理体制为内容的专项督查,推动了我市农村义务教育管理体制的建立和完善。
7.为了落实省.市政府和教育行政部门关于治理教育乱收费的要求,各级督导部门认真受理群众来信.来电.来访,使群众的投诉得到了满意的答复。2003年，省.市督导部门组成联合工作组,严肃查处了安义县和进贤县教育乱收费事件;2004年秋季开学又对市属420所学校的教育收费进行了检查,查出违规收费91万元,并责令违规学校退回了多收的费用款。
8．我市的教育督导部门历来重视教育热点.难点问题的督导调研工作。2003年，对我市2002年应该完工的全国第一期“危改工程”129个项目进行了督查，到2005年6月份，消除危房面积15.34万平方米,占危房总面积的63.68%;还对53所学校的信息技术教育教学情况进行了全面督查,肯定了成绩,提出了问题,并提出了解决问题的建议。
9．根据洪厅发[2002]131号《南昌市人民政府办公厅印发南昌市教育局关于实施三名工程意见的通知》的精神，在全市教育系统实施“名师.名校.名科”工程。市督导部门在调查研究的基础上，于2003年9月10日首次评出10所名校.10个名科{专业}和10 位名师。
二． 加强教育督导工作的必要性
1． 2003年5月，洪厅发[2003]45号《关于进一步加强和完善我市教育督导工作的意见》对规范.指导我市教育督导工作起了积极的作用,但随之落实此文件却不尽如人意’,尤其是习惯接受上级行政命令的基层中小学领导并不在意此文件。
.2.我市”已县为主”的农村义务教育管理体制从形式上已于2002年基本调整到位,但这只是初步的.不完全的.不稳固的,有的时候还会出现反弹。包括农村初中“控辍”在内的各种专项督查工作一刻也不能放松。
3.由于中小学校围绕素质教育督导评估制度并未建立,至今相当数量的学校仍以应试教育的标准来评估教师和学生，且评价的方法俗套陈旧，评价的结果与素质教育的趋势和要求大相径庭。
4.2004年秋季,包括我市在内的全国2500个县(市.区)的小学一年级和初中一年级使用了新课程教材,2007年我市还将实施普通高中新课程。根据教育部在部分课程改革实验区所作的调查，教师对新课程的适应程度，很适应的占23.2%,基本适应的占74.8%,基本不适应的占1.7%,很不适应的占0.3%. 如何将”督政”和”督学”结合起来,这是督导工作的新课题。另外,笔者会同一些热心教育的人士在南昌市第十三中学.京山小学所作的问卷调查表明,一大半的中小学生有心理健康问题,而督导工作很少涉及这一领域。
5．虽然上个世纪九十年代初对少数学校进行过办学水平的综合评估，但以素质教育为中心的中小学校办学水平的综合督导评估仍未开展。
6.近年来,我市的职业教育有萎缩的趋势,全市职业学校办学质量和办学效益亟待提高；针对市属职业中学的专项督导检查有待加强；还有我市6所特殊学校的督导工作也不能忽视。
三.教育督导工作中存在的困难和问题
1. 教育历来是垂直领导体系,教育行政部门集决策.执行监督于一体，执行权大于监督权，监督机构受制于执行机构，教育督导部门的职能被瓜分.被蚕食,教育督导机构”督政”和”督学”的作用及其有限。
2. 实行多年的校长负责制被证明是一种行之有效的中小学管理体制。然而各学校各自为政，我行我素的现象非常普遍，校长行为的规范始终是个大问题。由于校长。只服从上级的行政命令，教育督导工作很难在中小学开展。
3. 专项督导多，综合督导少，尤其是对县（区）政府履行教育工作职责督导评估少。
4．南昌市教育督导室实际上是教育局的分支机构，该室必须完成教育局布置下来的一些事务性工作，很难静下心大抓教育督导工作。每学期光是处理教育乱收费问题就要花费约60%的工作时间。
5．目前我市中心城区片有中小学411所，外围片160所，以我市现有的督导人员对全市的中小学进行全面.经常性督导,力量颇显单薄。
6.教育督导机构的队伍建设没有明确的法律规定,即督导和督学的监督权力没有明确的法律规定及其它相应的职权规定。我市的督导人员大部分是兼职的。督学在许多国家是一个职务序列，我国没有这个序列。
四.南昌市教育督导的”督政”和”督学”的对策
近现代的教育督导制度起源于欧美,迄今已有200年以上的历史。现在世界各国都建立了不同特点的教育督导和评估制度。
我国现行的督导体制有两种形式：一种是，在政府内设置教育督导机构，在当地政府的领导下和上级督导机构的指导下开展工作；另一种是，在教育行政部门内设置教育督导机构，在当地教育行政部门的领导下和上级督导部门的指导下开展工作。南昌市的教育督导体制属于后一种形式。笔者认为，我市现行的督导体制不合理。理由是，这种体制实质上是教育行政机构内部自己督导自己，下级督导上级，同级督导同级。这样地区和部门的教育督导工作很难正常开展，教育督导机构体现不了独立性，权威性更是无从谈起，督导工作的效能低，教育界多年积累的问题不能从根本上解决，且老问题没解决又出现了新问题。
为建立科学.合理.可行的教育督导体制,笔者建议:
1. 将南昌市教育局教育督导室更名为”南昌市人民政府教育督导室”。江西省人民政府已于2000年9月底将原江西省教育督导室更名为“江西省人民政府教育督导室”，全省现有5个市级教育督导机构冠名为人民政府教育督导室的名称，其中赣州市人民政府督导室为副县级行政单位。南昌市教育督导室要尽快地从机构上和功能上向人民政府教育督导室过渡，以便使其行为真正体现政府的意志。市教育督导室在过渡期间，市政府要给予其对违反教育法规的行为有否决权，对严重违反教育规律的行为随时有处罚权，对教育系统内干部的考察.任免有主导建议权。
2． 考虑地方性的教育督导立法。目前全国已有10多个省.市(区)制定和出台地方性教育督导法规,还有10多个省的地方性教育督导法规和政策规定正在研究和制定的过程中。现在我省只有赣州市制定了《赣州市教育督导暂行规定》。南昌市只有对教育督导立法才能使教育督导行为上升到国家的意志，才能走向法制化轨道，才能赋予它的法律地位和法定职能，教育督导才真正具有权威性。
2. 督政和督学相结合,不断完善我市教育督导制度。督政与督学相结合是我国督导政策区别其他国家督导政策的一个显著特色。当前督政的重点在农村，这方面仍有很多工作要做。然而，从本质和长远来看，教育督导是以督学为主，即督促指导学校依法治教，搞好素质教育。
开展督政与督学，促进两者的结合，必须建立相应的制度：
（1） 建立区域教育工作督导评估制度。当前区域督导工作的重点应放在县（区）一级。我市已制定《南昌市县（区）教育工作评估实施方案（试行）》，下一步要争取市政府尽早出台此方案。南昌市各级人民政府还要认真贯彻执行省政府[2004]28号文件，即《对县级人民政府教育督导评估制度实施意见》。
（2） 建立监测制度，巩固提高农村“两基”水平。鉴于“以县为主”的农村义务教育管理体制基础不稳，我们要密切监测县和乡镇两级政府的“两基”巩固提高工作。为使各级政府及时掌握义务教育的动态信息，市督导部门应选定一个问题较多的县（区）设立义务教育监测点，并指导和督促被监测的县（区）按要求如实向监测点报送监测结果及相关材料。
（3） 启动中小学办学水平综合评估工作。此项工作要求建立全面推进素质教育的督导评估制度，并在此基础上进行中小学办学水平的综合评估。市督导部门应责成一些学校按素质教育的要求重建对教师和学生的评估体系，逐步引导学校把升学竞争转变为提高办学水平和提高教育质量.效益的竞争。
3. 探索全面推行素质教育的督导机制。
（1）以全市实施新课程为契机，督促学校不折不扣地推行新课标。
（2）提倡研究性学习，改“一刀切”的鉴定性评估为发展性评估，引导学校发展个性。
（3）完成中小学德育有关法规落实情况的督导检查。同时有选择地督导检查目前一些地区学生负担过重和严重的心理障碍等问题，必要时有选择地予以披露或公告。
5．其他督导评估工作。除普通中小学外，还要通过试点逐步开展对职业学校，特殊教育学校，社会力量办学的督导评估工作。
6．完善督导工作协调机制。
（1）确定教育行政．教育督导．教育科研的分工和职权范围。
（2）对学校各类评估工作以综合督导评估为主，教育督导部门在评估工作应得到教育行政部门和教育科研部门的合作与支持。这样能避免重复检查，也可减少评估项目，提高评估效益和信度。一年一度学校领导班子的考察不能代替督导评估工作。
（3）对查处教育乱收费等教育热点和难点问题，教育督导部门应得到“纠风办”.物价局等部门的大力协助。
7.教育督导方法的科学化.民主化。
国外的教育督导制度已从传统教育督导走向现代教育督导，其特点是，重视教育目的.教材.教法.教师.教育环境,提示被督导对象的不合适行为及应努力方向,并引导其达到最终教育目的。我们的教育督导方法仍在很大程度上具有传统教育督导色彩,督导方法应尽快地向现代教育督导转变。
（1） 今后教育督导方式应强调督导人员与被督导者共同工作，共同分析问题。督导人员不能以指挥员.监督员或专家自居。
（2） 教育督导方法上的定性和定量相结合。
（3） 在督导过程中争取被督导者的参与及合作，听取和接受被督导者的意见，在征询建议的基础上提出科学的评价指标，真正帮助学校发现问题和解决问题。
8.加强督导队伍建设。
（1） 对现有督导人员加强技术.专业培训。
（2） 充分发挥督导专职和兼职人员作用，让他们分担督导工作的重任。
（3） 选派懂教育.教学规律的内行人为督导联络员，让他们进驻一些学校，使督导工作经常化。
（4） 有条件的高等师范院校可设置教育督导与评估专业，培养从事教育督导与评估理论和实践工作的高级专门人才。 |
发表于 2007-10-30 17:07:00