唐宋高官选拔重基层经验：“不历州县不拟台省”

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来源:《党的文献》2010年第4期，
作者：徐珊，中央文献研究室助理研究员，北京100017
原题：《“不历州县不拟台省”——唐宋官员选拔中对基层经验的重视》

唐开元三年，当时担任左拾遗的张九龄向唐玄宗上书，提出了一个制度性的建议，即《新唐书？选举志》里概括的“凡官，不历州县不拟台省”。这里的州县指地方，台省指中央。意思就是说，没有在州县任职的经历，就没有选拔担任三省六部这样的中央官员的资格。

为什么在当时要提出此议呢？

自隋朝科举制度出现后，士人在进入官员队伍之前必须饱读经史，大多数选拔出来的官员都具有较高的文化素养和知识水平。无怪乎唐太宗曾站在端门前，看着当年新考取的进士们排着长队依次走出来，高兴地感叹：“天下英雄尽入吾彀中矣。”然而，自魏晋以来的政治逐渐形成了重中央决策、轻地方治理的格局，官员中也随之形成了重内官、轻外任的风气。一方面，许多官员不愿意到地方去任职，吏部往往只能派一些素质不高或者受到处分的人到地方，地方官选任十分困难。另一方面，已经在地方任职的官员又长期得不到升任的机会。这样不仅导致地方官责任感降低，治理水平下降，而且在事实上造成中央官员不了解地方实际。特别是经过隋朝地方佐官中央任命制度的推行，无论大小官员都由中央统一任命和考核，使得这种矛盾更为突出。升迁机会的不平等，破坏了选官的公平原则，又构成官员流动的滞碍，形成了恶性循环。

张九龄对此分析道：“今朝廷卿士，入而不出，于其私情，遂自得计。何则？京华之地，衣冠所聚。子弟之间，身名所出。从容附会，不劳而成。一出外藩，有异于此。……今大利在于京职，而不在于外郡。如此，则智慧之士，欲利之心，日夜营营，宁有复出为刺史县令？”所以，他的建议的突破在于：在寻找原因方面，指出问题的关键是官员升迁机会的不公平，而不仅是朝廷在内外官任命方面的重轻偏斜；在寻求解决方案方面，提出地方治理经验应是升任某些中央官职的必需资历。这一切中时弊的建言，很快得到了采纳。据史料记载，上书一个月左右，唐玄宗就下诏规定，“京官不曾任州县官者不得拟为台省官”。

“不历州县不拟台省”提出的初衷，是解决地方官员素质不高及选任困难的问题，然而随着唐代中央集权程度的逐步深化，中央直接面对的地方机构越来越多，需要处理的地方事务越来越复杂，而当时的中央官员大多是科举出身的文士，在处理繁多而复杂的地方政务方面，经验和能力都十分有限，因此在官员选任上，基层经验越来越受到重视。开元十二年，唐玄宗就提出：“自今已后，三省侍郎有缺，先求曾任刺史者；郎官缺，先求曾任县令者。”唐中期以后，“不历州县不拟台省”更成为官员选拔的重要原则。

一项原则方针提出后，总需要有一系列配套的制度和措施来促成落实。唐代中后期的相关制度不断地根据当时的情况变化作出调整，力图在中央和地方行政体制、考课制度、铨选制度等方面形成有利于选拔基层官员的制度环境。

唐后期规定进士出身者必须先到州县任职，又规定没有任刺史、县令经历的人不得升任中书、门下两省要员，这就从官员选任和迁转的两头对地方历练给予保证。唐肃宗即位后，特别强调御史的地方历练，提出“风宪之地，百寮准绳，顷者有司殊非慎择。其御史须曾任州县理人官者，方得荐用”。之后又“诏简择郎官有堪任太守县令者，委京清资五品已上及郎官御史荐闻”，就是说要从中央台省官中选人到地方去任职。唐代宗时又再次强调台省官的地方任职履历，既要选拔有地方经历的人任中央台省官，又要从台省官中选择比较合适的、有能力的人去做州县官，中央与地方官员的上下互动不断增强。

此外，唐代中后期的地方节度、观察使等大量召辟文人担任幕僚，在一定程度上也缓解了选官权过于集中带来的弊端，并为缺乏实际行政经验的科举士人积累基层经验、提高行政能力创造了条件。

宋代对科举制度进行了完善，建立了更为完备的选官制度，制定了详细法规，对基层经验的强调也更加规范化。宋代为了加强中央集权，迫切需要大量具有行政管理知识与能力的人才。宋代的官员选拔以科举取士和恩荫奏补数量最多。杨万里说：“仕进之路之盛者，进士、任子而已。”事实上，在《宋史》所载的官员中，科举出身的约占官员总数的66%以上；宰相中科举出身的占90%以上；中级以上官员中，非官僚家庭出身者占55%以上。可见，宋代中央的中高级官员和地方长官，大多数人进入仕途的前提是参加国家统一考试，这就保证了他们具有较高的文化素养和知识水平。同时，宋代有一条与唐代“不历州县不拟台省”相似的规定，强调“举非州县之职，则毋以台谏选焉”，意思是，必须任过州县官的方有资格任台谏官。元人称“宋之立国，元气在台谏”，所谓的“台谏”，“台”是指御史台，“谏”是指谏院。御史台和谏院虽然宋朝之前就存在，但其在宋朝政治架构中的地位之高，政治生活中的影响之大，远非前代所能比拟。台谏官必须是进士及第，选拔时对德行才学也有严格的标准。“举非州县之职，则毋以台谏选焉”这一规定就是保证入选的台谏官有一定的地方任职经历，从而能够了解民情，知晓时弊，以利有效地履行监督职责。

实际上，宋代选官制度通过对资格和履历的强调，把官员的基层经验和处理各类实际问题的能力提到重要的地位。一方面硬性要求中高级官员必须具有地方任职经历，另一方面在制度上为任职基层的优秀人才提供升迁的机会。当时的许多中央和地方官员，既是科举选拔出的佼佼者，也具有长期的地方治理经验，成为能够适应各方面工作的“通才”。

古往今来，各种人才尤其是政治人才，大都是从基层起步，在艰苦环境的锻炼中崭露头角、脱颖而出的。战国时韩非子即言：“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”近代思想家魏源也说：“披五岳之图，不如樵夫之一足；谈沧溟之广，以为知海，不如估客之一瞥；疏八珍之谱，以为知味，不如庖丁之一啜”，“士而欲任天下之重，必自其勤访问始”。我们党历来高度重视干部的基层历练问题。而现在的领导干部队伍中，一些人的基层工作经验还有待加强。据统计，中央和国家机关厅局级领导干部中，来自高校应届毕业生的比例高达44.6％，而具有县、乡基层领导工作经历的仅占12.5％。实践也证明，有过一定基层经历的干部，做群众工作的能力、处理实际问题的能力、应对复杂局面的能力都相对较强，在制定政策、开展工作时也能够注重了解实际情况。因此，借鉴历史上的“不历州县不拟台省”的理政经验，完善干部培养选拔体系，有计划、有目的地选派一些干部到任务比较繁重、情况比较复杂、矛盾比较突出的地方去磨炼意志、积累经验、增长才干，应是建设高素质干部队伍所必需的重要途径。