预算草案中的两个新数字 可推测出政府债务总额

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今年的政府预算报告里出现了两个很有意义的新数字，一个是今年的地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，另一个是今年的地方政府专项债务余额限额为64801.9亿元。这两个看似不经意间公开的新数字，不仅体现了财政部在财政信息公开上的进步，也确实为我们能大致推算和了解政府的债务总额究竟是多少提供了方便，提供了权威来源。
                        点评2016年政府预算报告
吴君亮
[把上面的这两个数字与这几年预算报告里一直就有的中央财政国债余额（至2016年底中央财政国债的可能余额为120599.59亿元=2015年中央财政国债余额106599.59亿元+2016年中央财政赤字预算14000亿元）相加，我们推测我国政府的债务总额到2016年底时大概接近292473.89亿元]
政府的债务总额接近292473.89亿元？
今年的政府预算报告里出现了两个很有意义的新数字，一个是今年的地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，另一个是今年的地方政府专项债务余额限额为64801.9亿元。这两个看似不经意间公开的新数字，不仅体现了财政部在财政信息公开上的进步，也确实为我们能大致推算和了解政府的债务总额究竟是多少提供了方便，提供了权威来源。
把上面的这两个数字与这几年预算报告里一直就有的中央财政国债余额（至2016年底中央财政国债的可能余额为120599.59亿元=2015年中央财政国债余额106599.59亿元+2016年中央财政赤字预算14000亿元）相加，我们推测我国政府的债务总额到2016年底时大概接近292473.89亿元（还有一个方法就是把这三个债务的余额限额相加，再减去余额与限额之间的空间——4%~5%，也接近这个数目）。
如果这个推测是对的，那么财政部在声色不动间，就完成了一个大动作，将我国的财政透明化推上了一个新高度。
但是，由于预算报告对此的表述并不完整，上面提到的关于地方债务的两个数字里是否包括了地方政府债务平台在内的所有债务？我们依然不能确定。在楼继伟部长两会召开的记者会上，记者未能向他提出这样的问题，是一个遗憾。
财政收支平衡压力究竟有多大？
今年的财政预算草案报告中，出现了这样一些句子：“财政收入增幅回落，收支平衡难度很大”，“收支平衡压力越来越大”，“2016年财政形势更加严峻，平衡收支面临极大压力”，引人注目。
那么，我国财政收支平衡的压力究竟有多大？
出现收支平衡困难，通常是由这样几种情况引起的：1.收入增加，支出也增加，但在增幅上支出大于收入；2.收入减少，但支出没有减少，甚至还在增加；3.收入在减少，支出也在减少，但支出减少的幅度要小于收入减少。
目前来看，中国财政收支困难属于第一种情况。从预算草案报告中我们看到：在2015年和2016年，一般公共预算分别为152216.65亿元和158915亿元，分别增长5.8%和3%；而一般公共预算支出分别为175767.78亿元和180715亿元，分别增长13.2%和6.7%。
收入和支出的缺口，2015年是16200亿元，今年是21800亿元。目前弥补这个缺口的办法就是预算赤字。今年21800亿元的赤字，是今年预期GDP的3%，在今年全国一般公共预算支出中的占比约为12%。今年的整个财政预算（包括一般公共预算、全国政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算）收入是250173.03亿元，支出是267942.49亿元，21800亿元与以上两个数字的百分比分别为8.71%和8.14%。总体看来，其实压力并不是很大。
按我上面提到的预算报告提供的国债余额相关数字，至2016年底，中央政府的债务余额将可能是120599.59亿元，地方政府一般债务余额或将是107072.4亿元，地方政府专项债务或将是64801.9亿元。上面几个债务数字加总约为292473亿元。
这当然是一个粗略的数字，只有参考价值，但好过没有数字。根据政府设定的GDP增长速度推算，今年的GDP大约在73万亿元，以上供参考的政府债务总额与GDP的比率大略为40%。依据传统的观念，这个比率对增加预算赤字来平衡财政开支是会有些压力。但是，如果看到其他一些国家的这个比率已远高于40%时（比如美国已接近和超过100%），我相信，无论是政策制定者还是一般大众，压力会从比较中得到纾解。
不过，需要注意的是，从最近几年的预算报告比较中可以看到，我国政府的财政赤字似乎开始出现了增大、加快的趋势。2012年的财政赤字预算为8000亿元，占GDP的比重为1.5%；2014年的财政赤字为13500亿元，占GDP比重为2.1%；到2016年，财政赤字21800亿元，在GDP的占比已提高到3%。
如果政府面临的财政收支平衡困难是由系统性障碍造成，并有可能长期持续下去，有可能落入收入增幅下降而支出增加无法压抑的陷阱时，那就是真正的压力。
非税收入增加来源没有完全说清
一般公共预算收入中包括税收收入和非税收入，而其中非税收入方面的一些数字，常常出现跳跃性，也不易被理解，这种情况一直存在，至今未见明显改善。
今年的预算报告中说，2015年的中央财政收入执行中“非税收入6996.91亿元，为预算的163.9%，主要是部分金融机构及中央企业上缴利润增加”。也就是说，预算是4270亿元，实际收入是6996.91亿元，增加了2726.91亿元。这是一个相当大幅的增加，也是一个巨大的数字，难道当初预算时的科学性和预见性在这里失效了？原因究竟为何？这笔收入究竟是从哪些机构来的？当初为什么未能做出预算？后来的调整经过了怎样的法定程序？预算报告没有介绍。
我们猜想这笔巨款除了来自汇金公司和财政部掌控的各个银行和金融投资机构的收益，其他机构恐怕很难有这个能力。但是以汇金公司为首的各个金融机构所管理的巨大的国有资本经营收益，却一直没有编入预算。财政部每年编制的《预算收支科目》里，国有金融机构的经营收益归属在国有资本经营收益的科目之下，但从这些年公开的中央国有资本经营收益预算里，金融机构从来没有出现过。也就是说，包括几大非常赚钱的国家控股银行在内的金融机构的收益，从未在预算之内。目前这些钱究竟是以什么样的法定程序和流程在安排？非常希望能够了解。
事实上，去年的预算报告也有同样的情况，在介绍2014年的中央预算收入执行情况时讲“非税收入4457.58亿元，为预算的119.3%，主要是部分金融机构上缴利润增加”。增加了722.5亿元，但这笔钱究竟是从哪里来的？在原本可以找到答案的《2014年中央国有资本经营收入执行情况表》里，也并没有反映出来。
所有的国有资本经营收益都应纳入预算，归属其科目，明列在账。在这方面，财政部需要继续努力。
<p>（作者系资深公共预算观察者）