南昌100％禁烟曲折 立法严格执法太难

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　一部超前的、注定难以执行的地方禁烟法规是否有价值？
　　这是一部被看做“步子走得太快”的地方控烟法规。2010年12月24日，《南昌市控制二手烟草烟雾危害条例》再次接受市人大常委会审议。
　　该法规曾于今年8月底接受地方人大常委会第一次审议，因反对意见强烈而未获通过。但对于力推控烟的卫生界人士而言，它是中国目前最接近于世界卫生组织《烟草控制框架公约》（下称《公约》）第八条“防止接触烟草烟雾”要求的地方条例。
　　“这种涉及面广的法规不能一次通过很正常。”南昌市疾控中心慢性病防治科科长范义兵，是南昌无烟促进项目和南昌控烟立法的具体执行人，他介绍说，此次二审上会后，草案还可能反馈给立法专家继续完善。据了解，因争议较大，二审会议上，该条例未能进入表决程序，可能要留待来年进行三审。
　　而那时，2011年1月9日中国实现公共场所全面禁烟的国际承诺已经到期。
　　作为世界卫生组织推动签订的全球性控烟协议，《公约》具有国际法的效力， 在2010年10月已有171个国家加入。由全国人大批准，《公约》于2006年1月9日在中国正式生效。该《公约》要求，缔约方在履约五年后要实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100％禁烟。
　　就当前的格局看来，中国失约，已成定局。
　　地方立法破局
　　直到2010年底，中国全国层面的控烟立法尚未进入全国人大的立法计划。有关控烟，除《未成年人保护法》等法律中的零星规定，仅有两则全国性规定——《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》和《公共场所卫生管理条例》，分别已颁行了19年和23年。不仅法律层级较低，且不少规定严重滞后，早已被架空。
　　北京新探健康发展研究中心副主任吴宜群介绍， 在2010年的全国“两会”上，国家层面在室内公共场所禁烟立法的提案、议案，获得上百名代表、委员署名支持，得到的回应是：我国现有的法律法规已经基本满足了《公约》的要求。对此，她“怎么都想不通”。
　　但一些地方先行一步。2010年，上海和广州分别在世博会和亚运会前颁行了公共场所的控烟条例，杭州的控烟条例也在今年3月正式施行。而北京的立法尝试虽因各方阻力而未能在2008年奥运会之前实现，但当年也以政府令形式扩大了禁烟范围。
　　在吴宜群看来，地方立法，应该会推动中国国家层面的控烟立法进程：“国家层面缺乏动力，各个城市却有不同的诉求。”
　　虽然各地大多已有一些公共场所禁烟规范，但最高层级只是规章。清华大学卫生法研究中心教授王晨光认为， 地方立法法律等级低，公众对其权威性认可度不高；权利义务的设定与现实脱钩，可操作性内容少，导致不少规范性措施无法落实。更重要的是，立法本身对法律后果的规定以及执行机制的设计模糊，让法律缺乏执行力。
　　2010年，中国疾病预防控制中心启动“无烟环境促进项目”，天津、重庆、沈阳、哈尔滨、南昌、兰州、深圳七个城市作为首批试点，承诺将按《公约》第八条及实施准则要求，修改公共场所和工作场所禁止吸烟的政策法规。
　　被列入试点之一的南昌市，立法的动力强烈。2010年，该市“争创全国文明城市”，2011年，南昌则要举办全国城市运动会。这两项活动，对公共场所的控烟工作都有具体要求。
　　若上述法规通过，南昌将是中国第五个拥有控烟条例的城市。 “将对其他城市形成示范效应。”范义兵说。
　　最严格的条例
　　由南昌市卫生局主导，控烟立法进入了南昌市2010年立法计划。据中国疾病预防控制中心控烟办杨杰研究员介绍，根据无烟环境促进项目要求及南昌市承诺，南昌市的立法应符合《公约》第八条的要求。
　　《公约》第八条及其实施准则最核心的内容，便是所有的室内公共场所100％无烟。所谓的公共场所，需要涵盖公众可以进入的所有场所，或供集体使用的场所，相关领导的单间办公室也包括在其中；而100％无烟，则不允许包括通风、空气过滤、指定吸烟区或吸烟室等方式加以变通。
　　而事实上，当前杭州、上海等地的立法，远不是室内全面的无烟立法。不仅覆盖的禁烟场所有限，且允许设立吸烟区。
　　相较于此，南昌的控烟条例，可谓最严格。其禁烟场所涵盖了十二类，包括影剧院、商场、超市、地下人行通道、网吧等场所，且均不得设立吸烟室。而歌舞厅、游艺厅、酒吧等娱乐休闲场所，以及酒店宾馆等住宿场所，目前还可以划定禁烟区，但从2015年1月1日开始，也必须全面禁烟。
　　此外，禁烟场所的管理者若未尽到职责—如餐馆老板不劝阻吸烟者—还将面临警告、整改乃至罚款等。
　　“从维护二手烟受害者权利的角度出发，南昌控烟的着力点是对的。”中国政法大学副教授、中国控烟法律专家联盟成员解志勇建议，今后国家立法也要更有针对性地强调烟草的危害。
　　执行不了，执法太难
　　在公共场合禁烟，得到了南昌市民的普遍支持。南昌市的一份基线调查显示，大部分市民都支持室内公共场所与工作场所全面禁烟。不过，尽管有着广泛的民意基础，控烟条例依然没有通过。
　　最大的阻力并非来自于想象中的烟企或烟草专卖局。 一位参与立法的学者告诉本刊记者：“他们认可控烟的大方向，但提出现在的规定太严，要缩小范围、设立吸烟室等。”
　　范义兵介绍，在立法过程中，也有财税部门的人担心控烟会影响当地经济发展。不过，这种意见终未形成主流。范义兵强调，立法只是让烟民不要在错误的地方吸烟，并不禁烟或限制烟草销售，“所以短时间内对于卷烟厂的效益影响可以说微乎其微”。
　　人大代表们反对的原因之一，是“南昌市经济不发达，吸烟现象太普遍，条件不成熟”。
　　“控烟立法不能简单要求和国际接轨，一味追求高大全，应考虑国情、省情、市情。”江西师范大学政法学院教授熊时升指出，

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条例草案中的不少要求，甚至超越了香港、纽约等城市。“在香港，宾馆仍然区分吸烟房和无烟房，而南昌则要求娱乐场所迟早都要彻底禁烟。这可能办得到吗？”
　　执行不了，执法太难，是“反对派”代表们的普遍意见。代表们认为，南昌吸烟率高达30％，室内吸烟普遍，非要执行这么个法规，必然遭遇抵制。
　　对此，中国政法大学法治政府研究院“烟草控制立法促进”课题组成员王建新认为，真正的困难其实是无人执法。目前已立法的城市执法主体五花八门，“杭州由卫生部门主管，北京由爱卫会主管，各地均缺乏独立执行机构”。
　　杨杰也坦言：“我们现在建立一支专业控烟执法队伍还不现实， 联合执法的方式是目前我国的最佳执法模式，由各个行政管理部门负责自己管辖范围内的场所。”他表示，破解多头执法中各自为战、相互推诿等弊端的关键是，要有好的协调机制。但王建新则认为，由卫生部门牵头协调，力量十分有限。
　　熊时升对此种执法模式表示担忧，多头执法，尺度不一，责权不明，无法做到法律面前人人平等。
　　此外，最为集中的争议，还是在禁烟范围和吸烟室的设置上。范义兵告诉本刊记者，草案从起草到二审，前后修改了十余次，焦点均在于此。
　　根据上述基线调查，南昌市民对餐厅和酒吧全面禁烟的支持率很低，不到两成。烟草局的代表就提出，农村的一些场所，以及酒吧等娱乐场所是否可以暂时处于控烟范围之外。在立法听证会上，代表们也提出， 在推行公共场所禁烟限令的同时，应充分考虑吸烟者的权利。应该在禁烟场所增设吸烟室。
　　而这些意见，都未被立法者所采纳。吴宜群介绍，《公约》和实施准则规定，100％无烟环境之外的任何方针，包括通风、空气过滤和指定吸烟区，无论是否有专门的通风系统，都是无效的，也就是说，允许设置吸烟室，二手烟的危害就存在。“如果法规草案规定室内可设吸烟室，就与《公约》第八条及其实施准则的精神不符。”
　　至于禁烟范围，二审稿只作了微调。如需禁烟的集贸市场调整为集贸市场的室内部分，机关企事业单位的室内办公区限制在了公共区域。 对照《公约》所要求的“公众可进入的所有场所”，已有所保留。此外，留给娱乐服务场所的“过渡期”，从2013年延长到了2015年。这样的坚持，得到了疾控中心方面的认可，但也被当地学者指责为立法民主性不强。
　　鉴于执行层面的巨大争议，当地推迟立法或者不立法的呼声也相当集中。但吴宜群对此观念坚决否定。在她看来，不能因为执法上遇到困难就否定立法的必要性。执法队伍、执法机制方面遇到的问题不是不可以解决的。早立法强于晚立法，因为“立法的目的，就是要推动理念的形成、行为的转变”。

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